自2016年开展全域旅游工作以来，全国各地纷纷响应，把发展全域旅游当作重点工程和“一把手工程”，积极推进。全域旅游规划作为全域旅游的重点内容之一，也成为各地的重要抓手。由于全域旅游是新理念、新模式，各地对全域旅游的认知和理解有所差异，对全域旅游的本质和目标存在误读误解，因此在做全域旅游规划过程中，一些地方出现了盲从、套用、不切实际等现象。为有效推进全域旅游发展，必须准确认识规划在全域旅游发展中的重要性，理清一些误区。与传统旅游时代的规划相比，全域旅游规划有何特点和难点？编制重点又是什么？在推进落实中要注意哪些问题？本版针对全域旅游规划实践中的困惑提出一些思考，以期更好地推进全域旅游的发展。

图片来源：北京龙景园 摄

照葫芦画瓢不可取

“当下正值我国旅游业发展的新时期，在逐渐取得共识的‘多规合一’创新改革实践中，必会不断涌现出有关规划的新思路、新模式。在这样的新态势下，如果再用传统的规划思维去套旅游项目，显然不合时宜。”北京联合大学旅游学院教授、中国社科院旅游研究中心学术顾问刘德谦认为，正是有了对旅游供给的全域性质的认识，地方在“多规合一”的规划编制中，将先期考虑旅游发展，并将其充分融入地方的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划的考量和安排之中，从而发挥出旅游在地方发展中的全息关联作用，成为推动区域发展的重要力量。

近年来，随着中国旅游业的发展步入新时期，积极打造全域旅游成为旅游业转型升级的重点工作。作为全域旅游的重点内容之一，全域旅游规划也在与时俱进。为此，有专家认为，规划的思想、方式及升级都要有新的视角。

不得不提的是，在全域旅游规划推进落实过程中，出现了一些问题，值得业界关注和思考。

“现在的全域旅游规划确实存在一些问题，比如规划与现状‘两张皮’、‘多规合一’欠落实、忽略旅游发展与资源环境承载能力间的适应性。”北京巅峰智业旅游文化创意股份有限公司旅游综合开发规划院院长胡晓苒提到。

“就我国当前很多地方编制完成的全域旅游规划来说，大多数是在总体旅游规划的内容基础上，加了一些全域旅游的相关内容，或者‘照葫芦画瓢’，便形成全域旅游规划。这不是科学合理的全域旅游规划。”北京江山多娇规划院院长原群直言，全域旅游是一项复杂的系统工程，全域旅游规划与传统旅游规划不同，需要系统全面规划景点景区内外各类资源要素。

记者了解到，少数编制单位在落地全域旅游规划过程中，由于缺乏对全域旅游的理性的、科学的思考，对编制目标、规划内容以及规划重点存在着重大理解不同，导致规划文本“五花八门”。

“大部分地方政府，特别是示范区创建单位积极性很高，但是各地对全域旅游概念的理解不透不深，践行全域旅游方面还有较大不足，导致出现了很多任务导向型规划成果，不能不说这是一种遗憾。”北京交通大学经济管理学院旅游系教授王学峰提到。

奇创智慧旅游集团奇创公司总经理邢小丽认为，目前全域旅游规划还停留在空间和产品层面，但营销、体制机制、人才建设等这些软性建设的内容不能被忽视。全域的重点不在于“全”，真正的抓手应该是“域”，不再把旅游孤立出来单独看，而是跟城乡空间发展结合在一起，来考虑每个区域的旅游发展的实际问题和发展思路。

全域旅游规划不是“复制品”

伴随着我国经济社会的快速发展，旅游业已经越来越趋向“综合性产业”，并探索统筹引领一、二、三产业走向融合发展。

“正是旅游业自身这种与生俱来的综合性，决定着旅游规划的兼容性，从而使得旅游规划成为众多规划类型中涉及面最为宽泛的一种类型。”刘德谦说。

原群表示，要发展旅游，首先要进行旅游规划。高水平的旅游规划可以使旅游发展的方向和目标更加明确，旅游资源得到优化配置和合理开发利用。“男怕干错行，女怕嫁错郎，旅游就怕规划帮倒忙。规划一旦错了，会影响整体发展。好规划都是用脚走出来的，只有合理的规划才能避免同质化竞争，助力旅游业发展。”

那么全域旅游规划和传统旅游规划有何不同？

王学峰认为，与传统旅游总体规划相比，全域旅游规划尽管没有旅游规划通则的要求和束缚，但是任务更艰巨、工作量更大，同时更具有操作性和灵活性。传统总规偏重景区景点，全域旅游规划更注重发展理念，纳入新兴生产生活休闲资源，也为旅游资源非优区提供了一种发展可能和思路，并且全域旅游规划的推动要靠地方主要领导，地方往往会成立专项创建工作领导小组，整合资源、力量，全面动员，全民参与，真正形成齐抓共管的强大合力，这种推动的力度和高度与以往的规划也是不同的。

胡晓苒认为，相较传统旅游时代的规划而言，全域旅游规划有三点不同：一是规划性质不同，全域旅游规划是县级以上地方政府可以编制重点旅游资源开发利用的专项规划；二是发布主体不同，是由旅游部门组织、规委会审核、地方政府发布与实施；三是内容侧重不同，全域旅游规划主要立足大区域、着眼大旅游、策划大项目、打造新业态，实现以旅游为驱动的区域经济增长，充分运用“旅游+”概念提升旅游发展规划，更加强调体制机制创新、旅游公服优化、潜力吸引盘活、相关产业融合、多个部门联动。因此全域旅游规划具备资源优化性、产业融合性、全民共享性、部门联动性、全域统筹性五大特征。

跳脱传统的自我革命

当下，全域旅游已经上升到国家战略的高度，如何使全域旅游规划成为一个科学的、又不同于传统时代的旅游规划？

“尽管全域旅游规划没有总规的合法地位，但是国家先后出台一系列文件进行指导，各地在具体的实践过程中也涌现了一些典型案例和值得肯定的经验，在具体编制全域规划过程中一方面要吃透全域旅游的理念和精神，另一方面要按照国家指导意见真正落实，以便使规划真正发挥功效，更好地服务于旅游发展实践。”王学峰说。

刘德谦提到，目前，我国有关方面已经开始了国家“十四五”规划的启动研究与商讨，这正是一个将旅游规划充分融入国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、文物保护规划的好时期。各地方政府在研究“十四五”规划和“多规合一”时，不仅应该实事求是地认识到当前全域旅游的发展态势，还必须将地方旅游的预期性发展充分地考虑进去，以期在合理布局、规划先行的原则下，以一本规划、一张蓝图的成果，将地方发展的战略定位、空间格局、要素配置等安排得更好。在此同时，各地也需要加紧旅游规划预编，因为它的成熟度，既是随后编制地方“多规合一”规划的重要参考，也是今后在“多规合一”规划下细化地方旅游发展规划的重要基础。也只有这样，地方旅游的发展才能够在地方规划通过立法形式确定下来后，具有法律权威性的依托。

“全域旅游并不是到处建景区、酒店，恰恰相反，应该更加关注旅游项目建设的系统性和规划布局的合理性。国家全域旅游示范区最基本的验收单位就是区县行政区域。从规划角度来讲，以区县为基础的全域旅游规划更容易实现。”原群提到，区县地域空间尺度范围合理，面积不大不小刚合适，易于规划，更易于把全域旅游规划落地。

邢小丽表示，在全域旅游时代，规划应该更多关注“留客”要素，形成“引客+迎客+留客”的全域旅游目的地的要素体系。建议用政府的眼光、投资商的眼光、游客的眼光、媒体的眼光以及专家的眼光这5重眼光作为规划编制的出发点。

此外，还有专家建议，在全域旅游发展模式下，旅游规划不应该用景点旅游去规划，而需要在搞清楚概念的情况下，摒弃老模式、老思路，比如，哪些景点可以保留，哪些需要弃掉。规划的编制应从全域旅游发展的基本理念或模式的角度出发，来思考全域旅游规划的重点和内容。