城市文化遗产景区管治刍议

党的十八大以来，我国政府强调推进以人为核心的新型城镇化，从追求城市人口比例增加、城市空间扩张转向以人为本，在多方面实现由“乡”到“城”的综合转型。其中，保护和弘扬传统优秀文化和延续城市历史文化是新型城镇化的重要内容之一。

    以人为本的新型城镇化对城市文化遗产景区建设和管理提出了新的要求：一是注重技术保护的同时，强调人文关怀，关注相关人文要素和社会经济问题等；二是注重单体保护的同时，关注多领域、跨部门的协调体制机制构建和利益相关方的利益兼顾；三是注重“自上而下”的政府主导制度建设（如遗产名录和遗产保护基金）的同时，强调“自下而上”的社会动员。要有效应对上述要求，需要积极探索城市文化遗产景区管理的理念转变和模式创新。

    管治：一种新治理思路

    西方的管治（Governance）研究兴起于20世纪90年代，与上世纪70年代西方国家在经历了“政府失灵”和“市场失灵”之后兴起的“第三条道路”研究彼此交织。在多个学科领域，“管治”被运用不同空间尺度（国家、区域和城市）和不同的主体单元（企业、社区和非营利组织等）。简言之，管治是通过多种利益群体的对话、协调、合作以达到最大程度动员资源，以补充市场交换和政府调控的不足，最终达到“多赢”的综合治理方式。“管治”与“管理”的区别主要体现在三个方面：管治强调多方利益的兼顾而非单方意志的统领；管治是一种动态平衡过程而非一种终极理想状态；管治过程的基础是持续的而非一次性的协调互动。

    20世纪90年代末，基于两点背景，中国学者开始将管治理论引入相关领域：一是随着市场经济的繁荣，政府需要寻求或重塑与市场机制的契合关系；二是市民社会的孕育、利益群体的涌现、城市社会空间的结构转型以及城市公共领域的产生创造出新的资本累积与空间再生产逻辑。尤其在新型城镇化进程中，理解并尊重社会结构网络化和利益主体多元化成为不可忽视的内容。目前，已有不少人认识到要在世界遗产地和风景名胜区等特定的遗产地域实施管治。

    管治的必要性

    城市文化遗产景区管治的必要性，一是基于城市文化遗产的公共物品属性，二是快速推进的新型城镇化进程带来的新挑战。

    首先，根据《文物保护法》等现行的法律法规和管理制度，城市文化遗产具有公共物品的属性。目前，为满足日益增长的公共文化产品需求，我国已对大型公益性博物馆采取了财政补贴支撑的免票制度。然而，针对更多的规模相对较小、空间分布零散、管理体制复杂、利益主体多元的城市文化遗产景区，依靠单纯的市场手段和单纯的政府调控都无法实现资源配置的最优化。一方面，完全的市场化运作将不可避免地带来遗产保护失控的风险；另一方面，完全的政府调控在加重政府财政负担的同时，将面临公共物品的“哈定悲剧”难题，无法充分发挥遗产的文化功能和经济职能。因此，积极寻求“政府放权”和“市场增权”的平衡点，探索适用于不同的利益主体结构和互动过程的管治模式，是城市文化遗产景区必须解决的问题。

    其次，新型城镇化对城市文化遗产景区治理的新挑战主要表现在四个方面：（1）如何应对旧城改造和新城建设的挑战？旧城改造不仅改变了城市文化遗产赋存的物理环境和空间肌理，还随着原住居民外迁而改变了人文生态环境。景区不仅要实施遗产实体的技术保护，还应避免其成为城市“水泥森林”中失去了内涵依托和生命活力的“文化飞地”；（2）如何在城市文化变迁过程中留存城市记忆和传承文化传统？在新型城镇化背景下，随着市民群体的多元化和文化产业的发展，在多元文化相互影响、融合和重构的变迁过程中，遗产景区承载了城市记忆和文化传统，应采取得到利益各方认可的行动方式、阐释策略和再现措施；（3）如何实现遗产保护和相关产业发展的有机融合？北京798艺术区等城市遗产区的成功经验表明，重视文化遗产所蕴含的“文化资本”，建立文化遗产保护和文化产业发展之间的“互哺”机制显得愈发重要；（4）如何协调网络化城市社会中基于文化遗产的多元利益诉求？多头管理体系和复杂权属结构已成为目前遗产管理和利用的重要制约因素之一。同时，随着传统的精英主义和专家主导的遗产治理方式受到挑战，以往被边缘化的城市社群和非政府组织参与遗产相关决策的要求日显迫切。

    在新型城镇化背景下，城市文化遗产景区管治不仅涉及城市空间建设，还与文化产业发展、人居环境改善和历史文脉传承紧密关联；不仅是一个涉及政府、遗产机构、开发经营者和居民等多主体的经济议题，还是一个涉及城市整体、城市社群和城市居民等多层次的社会文化议题，以及一个涉及规划、建设、运营和管理等多环节的复杂工作。应对这些挑战的基础和关键是构建适应形势需要的城市文化遗产景区管治模式。

    管治的积极意义

    探索基于中国情境的城市文化遗产景区管治模式，将丰富和发展文化遗产研究的理论体系。