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尹稚 :城镇化的大势和我们的机遇

来源:龙景园网 时间:2017-06-12 11:21 作者:龙景园

城镇化

2017清华同衡学术周6月5日开幕,清华大学建筑学院教授、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚老师作了题为“城镇化的大势和我们的机遇”的报告,通过介绍城镇化的七大变化,以创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念为框架,对当前规划行业面临的机遇作了阐释。
同衡学术周每年一次,这是第五个年头了。今天我想来谈点城镇化的大趋势问题。
最近国家发生了一系列大事,谈世纪工程、千年之城的概念。这里边涉及到什么是大势?什么是时势?什么是政策?什么是制度?各自会起到什么作用?对于新型城镇化,大家有五花八门的解读,有哪些东西会发生重大的变化?有哪些东西会变成永恒的课题?无论是作为研究者还是从业者,我们都应该有清醒的思考。

1、过程:城镇化的七大变化

首先,城镇化是永远进行当中的过程。过程是什么?过程即变化。显然全球的城市化过程不是中国最早开始的,特别是现在意义上的城市化进程。从全球的视角去看城市化问题,有七个方面的重大变化一直在发生。我们老谈中国特色,其实中国的发展历程,从我们的建国过程到现在一系列执政理念的变革,从来没有脱离过国际大势。
1)经济变化
威尼斯称霸世界的时代,其实是资本主义最早的形式——完全竞争的资本主义;到了福特主义时代,进入到了有组织的资本主义时代;随后又进入到所谓发达的资本主义时代,一直走到今天的全球化。对这个进程,国际上目前把它归纳成两次现代化的进程。
第一次现代化的进程,关注的事物是发生在身边的,是以某个聚居点、某个城市为核心的区域化事物,最典型的概括就是中心地理论。那个时代讲“关起门来算账”,算完账以后还要跟左邻右舍、街坊邻居比比看谁牛,这就是所谓城市竞争的来源。当然在这个时代也形成了最雏形化的国家地理体系。但是这个时代在发达资本主义时代的后期就大体上过去了,现在我们进入了一个关注全球事物的时代。
第二次的现代化进程的核心词汇就不再是封闭、竞争等等,创新、协同、绿色以及在全球尺度上来考虑竞争力问题,变成了近五年来全球兴起的第二次现代化进程讨论的一些核心词汇。了解了这个问题,我们就会知道,中国目前讲的五大发展理念跟这一现代化进程具有相当大的关联度,并且这个进程中,中国有机会从追随者,变成了引领者。
2)人口变化
人最核心的是繁衍和迁移。从全球的统计来看,人的繁衍和迁移有一个基本定律,就是——出生率和迁移率取决于人们对经济机会的感知和希望。
几乎所有国家,在从农业社会走向现代社会的进程当中,都经历过二元化的结构,二元化结构并不是中国问题的特殊性;但是中国比较糟糕的是,在很长一段进程中,把二元化结构通过体制固化了。我们这些年谈“人的城市化”,最大的一个突破,或者叫进展,其实是对二元结构体制化障碍的一系列破除,就是有了政策性通道。
那么进展是否一切皆如我们所愿?恐怕还要回到“人为什么要进城”的基本定律上去。我们应当认识到,城市自身的条件会影响其人口的特征,城市所能提供的、人可以感知到的机会和期望,会决定他流向何方。这个问题显然不是通过自上而下设立一个界限、设立一个结构性指标就能解决的,永远要记住一句话,“我们的人民是用脚来投票的”。当年,人民曾经在中国和其他周边的发达地区、发达国家之间有投票性的选择;如今,在城市化进程的内化过程中,中国人是居于乡村、工作于小城镇,还是大量涌入大都会地区,这同样是一种用脚投票的选择,是任何政策、方针难以把控、难以完全主导的。
3)政治变化
这三四十年,围绕着城市治理、投融资关系、城市的主导角色等,我们产生了各种困惑。回看全球化进程,这些问题在不同的时期都发生过,但为什么中国看着像个万花筒?我们常说自己用三十年走了人家一百年的道路,这是成绩没错;但也要想明白一件事,人家用一百年来化解的矛盾,我们是躲不过去的,所有的矛盾同样会出现。
在完全竞争时代、各自为战的时代,城市不是一个有效治理主体的时代,缺公共投资、缺市政工程的问题,基本上在欧洲第一批城市化的城市里普遍存在,这个矛盾中国现在还有。为了解决这些问题,普遍采取的办法是将政府法人化,让政府拥有独立的信用体系,并以政府信誉向市场去投融资、去担保;并采用类似于社会主义集中力量办大事的手段,去实现市政工程公共投资欠债的补偿。这个在世界城市史上被称之为一个特定的时期,叫“市政社会主义”或者叫“机器政治时期”。这个时期,除了政治精英、企业精英,大量掌握专门技能的精英、专家开始介入城市治理,随之而来的是经营城市的时代以及政治上更宽松的改革时代,这跟雅各布斯《美国大城市死与生》描述的时代大体同期,就是自上而下解决不了的问题,试图通过自下而上的逐步渗透来缓和和化解。
当然,到了发达的资本主义时期,城市作为一种增长机器,作为一个主要服务的提供者,也发生了一系列的变化。既然是服务的提供者,干的是供给侧的活儿,你就要知道这些服务的需求者是谁。这种思考促成了除精英、专家之外更广泛的、全球性的公共参与的起步,并且变成了城市治理当中不可或缺的一部分。
到全球化时期,又有新变化。因为主导全球化的经济力量来自于跨国公司和跨国集团,它们变成了一个超越传统意义上民族主权国家的经济怪物。在这种城市治理中,企业型政府在相当程度上有所暴涨。在这种情况下,资本市场以及资本市场跟政府权力的结合,各种五花八门的公司联营(权力和金钱的结合)开始探讨,在推动全球化下城市发展的同时,也引起了人们的警觉,包括刚才何艳玲教授讲的这种来自于社会学层面的治理和对风险的担心,都与此密切相关。
4)文化变化
文化的变化主要指的是从现代主义到后现代主义。很多人,特别是很多内行人,往往是从建筑风格来判断从现代主义到后现代主义的,这其实是非常肤浅的看法。在文化和价值观念巨大变革的全球化背景下,应当看哲学家写的后现代主义,看社会学家、经济学家写的后现代主义,可能更有价值。
同样,中国提“要记得住乡愁”,这也是全球化进程中普遍出现的现象,就是重回历史,用历史的语言去表达城市。这其实是在全球化当中,对过去以民族国家为核心体系的国家主权可能受损、可能部分丧失的一种担心。所有的跨国经济联盟、跨国经济体,都是通过一定的国家主权的让渡来实现跨国的联盟,这在文化层面上引发的并非世界大同,而恰恰是重回历史、重回民族本源。这些逐渐形成一种从建筑级别一直到城市级别的表达语言和表达意愿。
当然,文化不是一成不变的。无论地域层面、城市层面,还是社区层面,随着社会的进步、经济行为的变化、人的生活模式的变化,五花八门的亚文化群体开始形成。大家普遍要问一句面向未来的话——除了传统文化之外,新文化会形成吗?这个问题现在很难有满意的回答,但我确信这个方向才是有未来的。我们不可能把两千年前的所谓国学经典翻出来,来控制中国未来一两百年,甚至是若干个世纪。文化的根本是从农业文明到工业文明、到生态文明,一个大文明体系最终的重构和变革。
5)技术变化
所有理工科背景的人都很清楚的知道,从蒸汽时代、电气化时代到信息时代,技术体系塑造并决定了国家经济的基本特征;同时它跟城市化的关系是极为密切的,技术体系同样塑造和决定了城市化和城市生活的步伐和特征。
回顾整个的七大变化进程,你会发现,技术体系会成为一系列变化的必要条件,例如文化中自媒体的出现,离开技术进步是不可想象的事情。“科技是第一生产力”的含义并不仅仅是科技自身作为一个技术系统的进步和发展,它引发的社会变革、经济变革、文化变革等等都会逐渐显现出其作用和效益。
6)环境变化
人与自然的关系,从地球上有了人以后,特别是地球已经近乎超载以后,一直是非常典型的生与死的问题。霍金开始操心在宇宙层面人的生与死,人类是不是哪天会被外星人消灭,这其实还是对人与环境之间关系的担心。
人与自然从来都是相互作用、互为前提的,从无极限的增长到增长的极限,到可持续的发展,我们无时无刻不面对本地化、区域化乃至全球化的环境问题。全球在谈论城市化变化的时候,其他的变化往往都是功过各半或者功大于过,只有谈环境变化的时候,用的最多的词就是“问题”(get a problem,fall in trouble)。为什么会出现这种现象?坦率地讲,虽然全球的环境保护主义运动、绿色城市运动轰轰烈烈地发展到今天,但是我们还没有找到一个能够完全调试好这两者关系的万用妙药。所以这种变化往往是城市化进程当中最容易被当成问题看待的变化,也是最容易引起公众舆论焦点关注的变化。
7)社会变化
我们熟知的词汇有分化、分层、分异、隔离。城市化的进程在这个领域中体现的是对社会地位的再定义过程,涉及到每一个人,每一个群体,每一个阶层,涉及到每一个人成长的不同时期和不同阶段。
从全球城市化的进程来看,所有的城市工作者一直在复杂的博弈中,很艰难地维持一种非常脆弱的公平;同时在所谓的程序正义下,维持着这个领域非常有限的公正。人人平等在城市化的进程当中其实更多的是一种价值,是一种理想。在实践当中,我们离这个梦想的距离可能在一定的时期内不是更近,反而是更远了。但是这个理想永远是城市规划理想主义的一个核心组成部分,也是要不断为之去努力的部分。
这七大变化是城乡形态变化的前提。谈及城乡所有的问题来源也好,所有的目标憧憬也好,一定是围绕着这七个领域的。

2、结果:成就与问题共存

城市化进程一定是有结果的,时段性的结果,以及最终的终极结果。
从全球宏观的结果来看,城市化是怎么回事呢?就是越来越多的人倾向于在更大的城市或都会地区中工作和生活,尽管这不是城镇化的必要条件。并不是说只有进了大城市才是实现了城市化,但是你会看到这是一个全球大数据集中选择的结果,这叫大势。
无移民根本不会有城市,但是移民过度也会成为痛点。从全球大数据统计看还有另外一个现象,就是凡是拥有更高级别枢纽作用、更好的基础设施条件的大都会地区,绝大部分存在着移民过度的问题。当然,对待移民过度的态度和处理的方式是很不一样的,把人赶出去是一种方式,通过有效的城市治理、社会治理来缓解矛盾也同样是另外一种方式。但是这种聚集其实是难以抗拒的,它的宏观走向的大势也是很难逆转的。
当然,也有一系列的具体结果。一个是全球经历了一两百年的城市化进程之后有了个城镇体系。这种体系是从区域开始,走向国家乃至全球的城镇体系,它的动态和特征发生了重大的变化,这种形态跟前边的变化是有一定程度因果关系的。第二是土地利用模式,毫无疑问这是大家能切身感受到的变化。楼更高了、住得更密了等等。包括一些结构性的东西,过去没有公共服务,现在有了。第三是社会生态的变化,就是社会的结构和人口的结构发生了重大的变化。第四是人工环境和城市生活发生了重大的变化。
你会看到一点很有意思,无论是成就也好,还是问题也好,我们所有的结果是前边七大变化的累积进程。城市化的进程始终是一个渐进转型的过程,到目前为止,全球还没有所谓激进的城市革命,能够一蹴而就,或者像某些人想的那样能够一劳永逸地解决城市化进程当中的问题。同样,理解众多变化过程的复杂性以及变化过程的相互关系,比识别出任何一个单一的解释因子的因果关系变得更加重要,这句话的意思是,城乡日益凝合成一个更加复杂的巨系统,用简单的系统论的角度,用“老三论”的视角去看城市越来越变得难以得出有价值的结论。
规划研究中的永恒课题都与变化当中的大势研判有关。在这里我要强调一个概念,关注七大变化是根本,预测和干预结果是它的末端,这是做政策应对和做规划工作的基本前提。
回过头来看,为什么我们的城市规划,以空间为核心的城市规划在走向弱势?为什么在国家的重大变革当中,这个行业和这个行业的从业者张不开嘴,喊不出大的声音?跟这个是有非常密切的关系。因为我们所有的学科建设主体,所有的技能、技巧、手段是围绕着结果在做工作的。
清华同衡走到今天,就是因为它从创立之初起就强调所有的结果一定是有本源的;这个院之所以有如此庞大的专业化队伍,有众多“怪异”的、一般规划院不会存在的群体,是因为它干预结果的能力来自于对变化本身的分析,这一点会变成这个院永远的立院之本。

3、应对:规划即政策响应

规划从本质上讲是政策响应,政策响应是最不可以本末倒置的。下面来谈谈规划及政策响应的问题,包括问题响应和情景响应两个方面。
1)问题响应
问题响应并非掰扯技术细节,而应包括三个更严肃、更重要的层面。
响应社会问题。所谓的社会问题,一是要具有社会性,影响面有足够尺度;二是已经成为公众的焦点、大众的痛点。大家都知道城市美化运动,并从技术角度对其有各种解读和判断。实际上,城市美化运动是对当时美国公园主义运动在技术层面的应对。当时的美国城市严重拥挤、交往空间严重不足,首先爆发出来的是一个社会问题,随后在各阶层合力推动下出现了公园主义运动,以及围绕着公共空间的一系列的立法。城市美化运动之所以被人诟病,是因为它一方面响应了这样一种运动,另一方面用功能性的、简单粗暴的模式去回应社会需求,后来成了一把双刃剑,出现了不良好的性价比等等。如果没有公园主义运动的话,根本不会存在所谓的城市美化运动。
应对政治冲突。所有执政者都无法回避这些冲突。不说社会主义和资本主义你死我活的时期,在和平发展的时代,不同的利益集团、不同的阶层在城市生活,城乡进程当中无时无刻不会发生五花八门的、事关管理、事关管治、事关政治执政层面的冲突,绝大部分公共政策都是为了化解这部分冲突而存在的。这涉及到一个执政根本的问题,如果在这个方面出了问题,往往是颠覆性的。
区分问题程度。问题的轻重缓急,以及由什么不同的层面去处理什么样的问题,这个叫问题的尺度。就是本地的问题、区域性的问题、国家级的问题乃至全球性的问题。
2)情景响应
关于未来,究竟怎么去描述它?
首先,如何从一种确定性的预测,走向不确定性普遍存在下的风险决策?这是近二十年来全球城市治理一直在探讨的核心性问题。越来越多的人认识到,在我们用规划手段作出政策响应的时候,几乎不可能作出一个所谓的确定性前提下的中长期预测。如何应对这种不确定性,以及评估它可能出现的风险,提供足够的技术备案,其实是维系城乡社会相对稳定、相对韧性、相对坚强发展的基本基础。


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