（一）深化农村土地产权改革，完善创新

以西方经济学中的科斯产权理论为依据，或借鉴科斯产权理论认为产权虽与所有权有关但不等同于所有权，也非是所有权的简单延伸。新制度经济学派的一代表人物阿尔钦称“产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。”可见产权与所有权并不等同。我国的产权改革还必须和我国的现实情况相结合，切不可照搬照抄。农村土地集体所有权与农户承包经营权相分离只是农村土地产权制度改革的第一步，土地产权制度的彻底改革是建立现代农村土地产权制度。

农村土地产权制度改革是深化农村改革，完善社会主义市场经济体制的实践呼唤和建设小康社会的战略措施。马克思在1845年出版的《德意志意识形态》中说过：“在无产阶级的占有制下，许多生产工具应当受每一个个人支配，而财产则受所有的个人支配。”“生产工具”是用于劳动的“财产”性的生产要素。“生产工具”应为生产要素的最早、最为原始的朴素表达。

随着市场经济的推进，理论与实践的共同发展创新，我们可以说：社会主义国家的土地是所有人的，即国家所有；土地的使用是受每一个个人支配，即为个人占有。简而言之，农村土地产权应由国家所有权、农民占有权、使用经营权三部分组成。

国家所有权是指国家拥有农村土地的法律所有权和终极占有权。土地归国家所有，国家依法对所有的土地享有具有支配性和绝对性的权利。国家所有权是全民所有制的表现形式。

坚持公有制是社会主义农村土地制度改革的基础。创新农村土地产权制度的公有制下的有效实现形式，根据生产力的内在要求，与经济和社会的发展相适应。

国家要成立专门的农村土地管理机构，享有宏观管理权、指导监督权、收益调节权和违法处分权。国家有权对土地进行规划、保护和管理，任何组织和个人不得干涉。

各级地方政府承担土地事项的各类登记与管理职能，集体组织履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织与监管职能。国家所有的作用要主要体现在监管控制上。农民拥有对农村土地的占有权和使用经营权，享有的权益为占有支配权、合理处置权、经营使用权、自主决策权、收益索取权等，这些权益的前提是农民占有权。

可以说使用经营权是在农民占有权下派生的，占有权是支配与收益的法律基础。农民占有权是完善农村土地制度的核心，是建立农村土地经营制度、执行保护耕地的基本国策、维护农民权益、防止权力腐败和确保社会稳定的战略措施。

要完善法律、法规让农民享有农村土地占有权、流转权、收益权，使农民成为独立的产权主体。农户有权对土地的使用经营实行商品性的转移。但农民不能将土地作为私人财产任意支配，如不能将土地闲置不用，不能私自将土地出租、出卖、赠送给外国人，不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理，同时要依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查等。让农民拥有长期稳定的土地占有权，是对农民最大的“多予”；保证农民享有充分的土地收益，是对农民最实的“少取”；放手让农民自主使用经营，是对农民最好的“放活”。所以，要在国家所有的基础上重点强调农民的占有权。

深化农村土地产权改革必须要坚持土地国有，反对土地私有化。土地私有化不适合我国农村发展实际，土地私有化必然导致土地使用自由化。

国家如果失去土地的所有权，就将永远丧失对土地使用权的控制权。土地私有化必然导致土地向少数人手里集中，形成土地大户和失地家庭对立的两极，直接影响中国社会的基本和谐和稳定。土地私有化必然导致农村贫困人口向城镇转移，形成了难以治理的贫民窟区域，加剧了社会贫富对立等矛盾。同时，土地私有化也必然会导致农业资源和生产力诸要素的大幅度净流出。

（二）林业、矿业等同步改革，统筹推进

由于我国农村土地制度改革仅仅局限于“延长耕地承包期”和“促进耕地使用权流转” 两项内容，而忽视了耕地之外的林地、草地、沙地、湿地、海洋资源和农村建设用地、“四荒地”（荒山、荒坡、荒沟、荒滩）、农民宅基地等的改革与治理。因此农村土地制度改革的完善要与林业、矿业等同时确立产权。

林权制度改革就是在林地国有的前提下把集体林地占有权和林木所有权交付农民，确保农民的经营主体地位（自然森林资源不再此列，宜企业化运作），这是将农村土地产权制度的改革从耕地向林地的拓展和延伸，是对农村土地制度的丰富和完善，必将全面解放和发展农村生产力。

国家对矿产资源的所有权是全面的、绝对的。矿业权本身是在矿产资源所有权的前提下派生出来的权利，其属于定限物权。矿业权包括探矿权和采矿权。市场经济条件下，必须树立经济规律本位观念，按照市场规律的要求建立起完善的利益引导机制。按照逻辑重构制度，在制度明晰的前提下调节各个阶层之间的分配。

“四荒”（荒山、荒坡、荒滩、荒沟）多发生于经济欠发达的边缘地带如山西、陕西黄土高原地区和云南、贵州等南方山区，可以在坚持国家所有的前提下，将其占有权一次性长期拍卖给农民，由农民自主使用经营。本着“谁购买、谁治理、谁受益”原则明确赋予当事人除享受充分的收益权外，其占有权可以继承。

三、建立城乡统一的建设用地市场 

（一）住房建设体系划分为“元”和“级”

建立城镇与农村两个“元”。城镇内，将租赁性房、经济性与保障性房、商品性房等细化为一、二、三级住房。农村内，将公益事业用地、村企用地、住宅自用地、住宅开发地等细化为一、二、三、四级农村建设用地，对应四级房屋。

住房建设体系“元”和“级”的确立不是将城乡二元结构体制的巩固，而是给予壁垒消除。建立城乡统一的建设用地市场，必须要将土地的价值利益分配明确。

经过30多年的改革开放，我国城市居民早已通过国有、集体企业股份制改造和楼市、股市等途径拥有了个人的财产性收入。

在全面深化改革的新时期，农村、农民要通过发挥土地作为增加个人财产性收入的“财富母体再生功能”，并以此为主赋予农民更多财产权利，探索农民增加财产性收入渠道。同时，通过“元”和“级”内的住房产权改变，实现国家财政收入增加。

马克思地租理论能够在住房建设体系划分为“元”和“级”后科学合理的分配土地利润，而且统筹考虑农民的长远利益，使之在城乡统一的建设用地市场统一中获得合理的土地增值收益，并以此为理论基础破解小产权房问题。

例如，在2008年金融危机时，北京等部分城市就曾对减免征收土地出让金的经济适用房补交土地出让金转变为商品房上市，获得过巨额土地出让金收益。

（二）用市场机制重新整合房地产业

1．房地产的项目规划、设计、施工与销售、物业管理要拆分

当前的房地产开发商并不是真正意义上的企业，它们垄断了住房开发的组织管理功能，而这些功能本来应该由政府或者至少由政府设立的事业单位来承担，而房地产开发商以此隐瞒房价成本，控制房价，他们做了房地产创意策划和住房销售，却获得了远比房地产金融、建筑业、房地产服务业等整个产业链加起来大得多的超额利润。

房地产的项目规划、设计、施工与销售、物业管理的主体必须是不同的独立企业。目前，项目的建设与出售同时进行，其资金运转紧密相连，金融风险转嫁给银行。

我国的银行大部分为国有银行。此种现状，使得我们在宏观调控时会顾及许多，很难以市场机制规范管理。一旦国内房地产业崩盘，整个国家经济就可能发生危机。

如20世纪90年代的日本，房地产一出现问题，使得整个经济很快进入衰退期，而且十多年都无法振兴。如果国内房地产业不调整，也可能孕育更大的金融风险。

因此，在行业产业的链条上，要加大金融商、风险担保公司的介入，并以市场来调节利益分配。彻底的改革城市建设开发体制，恢复建筑企业作为房屋生产者的地位。

建议立法规定只有具备房屋建设功能的企业才能从事房地产建设开发。不动产抵押银行、房地产信托投资、房屋销售和租赁经营、物业管理、创意策划等与建筑企业在法律上是平等的，在房地产行业的产业链条上并将有机组合，均得到自己的合理利润，以市场平抑最终的房价。

2．改革政府提供土地的方式，以收取年租替代税费

目前的招、拍、挂等交易模式要不断完善，同时加大经济适用房的建设。要处理好土地市场化和土地规划干预相结合的关系，同时进行大胆尝试新的改革方案，试用无偿供应方式。

所谓无偿供应方式是指无偿划拨土地，并对住宅小区等各个方面提出要求，采用竟标方式选取开发商规划、设计、施工；验收合格后，再以竞标方式选出销售公司，同时作出限价等规定。

这样，其间的利润差作为政府的年内财政预算收入，用于政府公共事业等支出。政府把大部分的利润收为国有，真正成为市场调控的主要力量。

同时要把现有的土地批租制度改为收年租。国家应明确任何全民土地的占用者都必须向国有资产经营部门缴纳地租，按地价确定年地租率。适时参考城市扩容面积占原面积的比率适当提高地租率，或参考城市人均收入增长率适当提高地租率。原有的土地占用税或占用费等停止缴纳。政府可以向国有资产经营部门收土地资产税。

3．成立房地产业市场管理局，实现准公共产品的特许化管理

目前的住房问题不是供给规模而是分配，是现有的体制不完善，这是房地产业管理改革的突破口。日常生活中的烟、酒、盐等日常用品都实行特许经营或管理经营，那么房地产业的经营——住房的销售也要实行特别许可。

如果土地采用无偿供应方式，那么销售公司必须要加大管理，无论是企业资质、从业人员的条件，还是销售业务等方面均要从严控制。中介等机构则面临新的挑战。从根本上取消了把预售款交给房地产开发商的预售制，而建立起由销售公司销售房屋的预售制度，并从制度和法律上保证房屋建设生产者对商品房屋质量的责任。