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李旭辉:土地管理与住房保障的新探索

来源:龙景园网 时间:2017-05-08 10:24 作者:龙景园

雄安新区

——为雄安新区的创新示范发展建言

雄安新区,是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署,是重大的历史性战略选择,是千年大计、国家大事。

雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。雄安新区的建设在新时代具有的重大引领作用,将在崇尚创新、注重协调、追求绿色、厚植开放、深谋共享上闯出一条新路,雄安新区会打造成为贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。

雄安新区作为三大国家战略之一京津冀协同发展中的重要一环,最为重要的是“以新发展理念引领的现代新型城区”。新的理念,需要在全面深化改革中创新发展、推动落实。京津冀协同发展是全面深化改革的有益探索。

作为全国最重要的区域经济体之一,京津冀的巨大示范作用不言而喻。京津冀一体化协同发展是培育区域市场,促进我国统一市场的形成,同时以“系统性、整体性、协同性”为方向打造全面深化改革的前沿阵地,积累区域横向经济发展的共性经验,与世界经济真正直接接轨,打造世界级中心城市群与经济带。

京津冀协同发展中的雄安新区,其重构新体制、新机制会是全面深化改革重点突破、改革创新的有益践行。在推进体制机制改革的进程中,土地管理与住房保障将尤为重要,“房子是用来住的、不是用来炒的”不仅是“要准确把握住房的居住属性”,而且要在土地管理与住房保障等方面探索新模式。雄安新区将成为新常态新发展模式的改革创新试验田。

笔者认为,土地管理与住房保障应进行新探索,在改革中为土地管理与城镇建设开辟一条崭新道路。以下内容仅为个人建议,期望为新区建设、全面改革贡献力量。

一、以马克思地租理论构建利益分配机制 

土地收益分配是土地开发、利用、经营过程中利益相关方凭借其对土地的所有、占有、支配、使用、处置的部分权利而对其相应利益的拥有与索取。马克思地租理论是土地利益分配的研究基础。构建科学合理的土地收益分配机制是政府进行宏观经济调控的重要手段。

(一)马克思地租理论

马克思地租理论是,直接生产者在农业(或其他产业)中所创造的生产物被土地所有者占有的部分,也就是土地所有者凭借对土地的占有而获取收益,这种收益在形式上表现为地租,即“地租是土地所有权在经济上的实现形式”。

马克思按照地租产生的原因和条件的不同,将地租分为三类:绝对地租、级差地租和垄断地租。绝对地租是指由于土地所有权的存在,租种任何土地都必须缴纳的地租。级差地租是等量资本投资于等面积的不同等级的土地上所产生的利润不相同,因而所支付地租也就不同,这样的差别地租就是级差地租。

级差地租又可分为因土地肥力和位置不同而产生的级差地租Ⅰ和因投资的生产率不同而产生的级差地租Ⅱ。级差地租Ⅰ与级差地租Ⅱ在本质上是一致的,级差地租Ⅱ要以级差地租Ⅰ为前提和基础。

垄断地租不是任何土地都有的,在某种独特自然条件的土地能产生具有独特品质的商品,其垄断价格带来的超额利润形成了垄断地租。

前两类是地租的普遍形式,后一类地租(垄断地租)仅是个别条件下产生的地租的特殊形式。马克思所研究的地租理论具有普遍意义,它揭示了市场经济条件下地租的一般规律。

在马克思地租理论中,土地所有权的存在是绝对地租产生的前提和基础。在农村土地的征收过程中,其性质由集体所有成为了全民所有(国家所有),是公有制间不同形式的转换,国家凭借土地所有权取得绝对地租。

被征收的土地由于非农建设的需求在性质、用途改变后自身价值增大,大部分属于绝对地租的范畴。因此,土地发生变更性增值的利益分配要首先考虑国家财政的收入。

土地自身情况、地理位置等方面的差别是级差地租的形成条件。城市政府规划、整治土地,并且进行基础设施建设,能够形成城市土地级差地租。

级差地租Ⅰ的收益权应当归于城市政府,而级差地租Ⅱ源于级差地租Ⅰ,且要依原土地的位置与开发商的后续经营等,级差地租Ⅱ的收益要由城市政府、村集体、农民与开发商分配。

垄断地租是特殊的地租形态,只存在于少量自然条件特别有利的土地上,所以由于特殊条件的土地征收或其土地状态、位置极佳而形成的垄断地租由村集体和农民分配。开发商除参与级差地租Ⅱ收益的分配外,按投资额获取土地使用者开发土地的平均利润。

(二)利益分配机制构建

在土地的二元所有制结构下,农村土地的征收具有一定的强制性与垄断性,其过程中的社会经济资源尤其是土地资源重新配置,利益分配涉及各个层面。因此,要以地租理论为基础,结合现代产权理论和公共财政理论,完善土地收益分配体系,构建其机制框架。

多年来,城市政府依靠“土地红利”,通过低价占用土地来降低城市和工业扩张成本,一定程度上牺牲了农民的土地财产权。城市政府的土地收益分配很大,源于代表国家拥有了绝对地租的收益权,另一方面土地的位置、规划以及城市的基础设施而获得了土地级差地租。

在绝对地租由中央预算与安排后,城市政府将分配级差地租Ⅰ的全部与级差地租Ⅱ的部分,并以此收益提供城市基础设施的公共服务。农民与村集体是土地征收的直接对象与权益补偿者。在征收过程中,土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、被征用土地附着物补偿费等保障了村集体与农民的当前权益。

由于补偿补助费的计算是在农地经营30年不变的基础上进行的,没能够为被征地农民留足发展机会资源。村集体土地的个人财产权的有效途径和形式尚在探讨阶段,当前存在农地非农化中补偿过低的问题。推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。

因此,土地增值收益向被征地农民倾斜,把级差地租Ⅱ中的所属部分分配给村集体与农民,努力争取垄断地租的利益,使之有效地享有土地的增值收益,并落实好被征地农民社会保障。

村集体要在土地征收、家园重建过程中积极发展集体经济,在土地补偿款夯实集体经济的基础上组建实业公司,在物业管理、产业发展等方面发展壮大,同时扩大群众的社会保障与生活福利。土地征收的利益分配中,开发商的份额应该较小。开发商以对土地开发的超额投入取得级差地租Ⅱ的部分收益,以参与城市建设而取得开发建设的平均利润。

二、完善农村土地产权制度 

土地产权是发展生产、公平合理地改善人民生活、巩固国家政权的关键因素。明晰健全的产权能够形成有效的利益激励机制和经营选择机制。农村的土地是农民权利的核心,解决好农村土地问题就是保护了农民的权利,农民权利、利益问题是“三农”问题的根本。明确农村土地的所有权、占有权与使用权,有利于明晰各方权责。

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的土地所有权、使用权的规定较为含糊,主体不够明晰,集体与承包户间的权责不甚明确,收益、处分等权利没有完全界定。


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