除此之外，还有一种现象值得关注，即随意扩大PPP适用范围和边界。以某省新兴产业园区为例，园区管理委员会将园区内道路建设维护、园区绿化、厕所建设、员工宿舍、办公室等合并成PPP项目包，项目收益不足部分采取财政可行性缺口补助付费机制予以补足。

财政部PPP专家库专家、北京德恒律师事务所郑宏宇表示，园区内提供给市场化的企业使用的厂房、宿舍及办公楼甚至酒店等，单独看均应属于纯粹的商业性服务范围，不属于应由政府提供的公共服务范围。但一些地方政府为了招商引资却将这类项目采用PPP模式实施，这种做法实际上扩大了PPP适用范围和边界。PPP适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施领域，不适宜采用PPP模式实施的项目包括不属于公共服务领域、政府不负有提供义务的领域。

化解：业有专攻探索多元化融资

李伟认为，PPP模式推出的本意是改善公共产品和服务的供给效率，发力点应在于政府本就薄弱的公共事业之运营环节。通过PPP更好地引入市场机制和资源，实现社会资源利用效率的最大化，绝不是单纯地解决融资问题。

“PPP模式的原则是物有所值、风险共担、利益共享。简而言之，社会资本给公共基础项目注入资本来缓解政府财政压力，提高公共产品和服务提供效率，政府让渡一部分股权给社会资本，社会资本实现了经济利益，政府保障了公共利益，从而真正实现双赢。”蒋震说。

实践中，政府和社会资本应该如何分工合作、各司其职呢？

郑宏宇建议，应严格按照财政部有关文件规定，准确界定政府和社会资本之间的权利义务边界，合理分配风险，在项目规划、投资融资、建设运营的全生命周期建立起与激励相容的约束机制，让市场决定资源配置，专业的人做专业的事。

“我国有大量的优质文化旅游资源，资源变资产是一个市场化的过程，文旅项目运用PPP模式发展的市场化过程中，政府主要做好顶层规划设计、法律环境等保障。”蒋震建议，不能超越地方的财政能力和发展水平，让政府背包袱。PPP项目的推进是一个循序渐进的过程，一定要与当地产业发展平衡匹配，不可超越财政可承受能力。

李伟建议，要设计风险分担机制，强化市场资源的配置。运营是社会资本的强项，通过合理运营可以提高公共服务的效率，所以社会资本主要承担项目运营工作。政府的主要职责是定规则、做监督，监管好SPV（特殊项目公司）。

“文旅项目的性质和项目的选择很重要。比如说景点建设、文化场馆，这种既有公共属性，又有可盈利性的项目是可以用PPP操作的。”李伟表示，PPP项目可以由政府提出，也可以由社会资本提出，关键是做好政府意愿和社会资本逐利性的相互匹配。

为防止PPP演变成为地方政府隐性债务，财政部发布了一系列政策将地方政府违规举债的“空子”堵死。郑宏宇认为，由于地方政府隐性债务规模、来源、投向等诸多信息透明度较低，不利于风险判断及后续处置安排，建议持续加强地方政府隐性债务清理核查，严控地方政府新增隐性债务。另外，建议依据债务资金投向，明确地方政府与融资平台的偿还责任。

叶万和表示，各级地方政府不能再延续原有的依靠举债投资来拉动经济增长的老套路，要通过多种融资机制，拉动当地经济增长。

“旅游业是综合性产业，涉及吃住行游购娱基础要素环节，不同业态、不同要素对投融资需求差异大，要实现全域旅游的发展，必须要创新投融资机制，畅通融资渠道，特别是产业投资基金、政府引导资金等直接融资渠道和金融贷款等间接融资渠道，建立分层融资机制。”李伟提到，在PPP项目运作过程中，允许出现误差，但对监管者来讲，既要做到未雨绸缪，也要做到及时改进。

追根溯源

1984年，深圳经济特区刚建立不久，电力供应严重不足，阻碍了深圳的发展。此时，国外盛行的“PPP模式”随着改革开放的春风进入深圳。香港合和实业有限公司用BOT模式（兴建—管理—移交）和深圳市合作建立火力发电厂。计划获批后，仅用了22个月，以世界最快的速度完成了第一台机组并网发电。1999年，香港合和将电厂正式移交给深圳市广深沙角B电力有限公司，完成了国内第一个使用PPP模式建成发电厂的使命。BOT模式是PPP探索初期引入外资合作的代表。

进入21世纪，PPP模式在国内得到极大推广，随着政策的不断开放，PPP项目涉及的行业越来越广泛。2014年财政部、国家发改委分别出台相关《操作指南》和《指导意见》后，PPP作为正式制度走上历史舞台。如今，PPP模式开始进入“精耕细作”阶段，医疗、养老、文化、旅游、教育、生态等领域需求开始进入人们的视野。

来源：中国旅游报