今年的中央一号文件全面谋划新时代乡村振兴，推进实现农业强、农村美、农民富的目标。
从党的十六届五中全会提出新农村建设，到党的十九大提出乡村振兴战略，我国农业农村蓬勃发展，农民的“获得感”逐步提升。
这一过程中，土地资源发挥了不可替代的支撑作用，特别是在保障农村居住、交通、公共服务等方面，提供了大量用地。
各级国土资源部门为支撑农业农村发展，出台了不少措施办法，涵盖设施农业、农村道路、宅基地、乡村旅游等多方面。
但土地督察机构督察中发现，一些农业农村发展必需用地难以得到有效保障，造成农村违法用地多发；一些用地行为游走于政策灰色地带，实际已触碰了法律红线。
随着乡村振兴战略全面推开，以及中办、国办近期部署的农村人居环境整治三年行动等国家工程实施，农村用地供需矛盾可能会愈发突出，农村土地利用和管理将面临更为复杂和严峻的形势。
基层部门对农村土地利用和管理工作有哪些“惑”？农村土地利用和管理中有哪些“坎”制约了农村发展？下一步该怎么办？土地督察机构发挥派驻优势，对县、乡一线土地管理工作进行了深入督察调研，认真倾听了基层的声音。

问题一
“不是我们不给设施农业项目办手续，是因为这些项目不符合国土资源、环保、农业等部门的要求，没法办。”

近年来，随着国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》逐步落地，设施农业用地管理日趋规范。
但土地督察机构督察中发现，有工商资本背景的规模化设施农业项目，一般能做到合法合规用地，而村民或承包户个人建设的设施农业项目往往因规模过小、占用基本农田或不符合环保要求，无法办理手续，造成违法违规事实。
“一般大的设施农业项目，我们会在划定基本农田时预留空间，但个人小规模的设施农业项目，确实无法提前预留”
“设施农业难以避开基本农田”
“只有规模较大的设施农业项目，农业部门才会办理备案手续”
“环保要求严，而且办环评要缴纳不小的费用，农民负担不起”
……这些都是地方反映的手续难办的原因。
2015年，新华网以“千余亩基本农田遭破坏，村民举报一年仍未恢复”为题，曝光了江苏省响水县1400亩基本农田用于养殖对虾的问题，虽然后来涉及的土地复耕到位，但也给养殖户和当地村民造成了巨大损失。如何避免此类问题反复发生，值得深思。

问题二
“设施农业项目是否存在经营性质难以界定，盲目处罚容易侵害群众合法权益。”

“这宗地是一处粮食烘干点，一开始我们调查处理时认为这个项目实施主体是一家公司，属于经营性用地，不能办理设施农用地手续，所以按照违法用地进行了认定、查处。
但经过用地单位反复举证，这家公司实际是当地村民合作社成立的，主要是满足本村的粮食烘干需求。”
这是基层国土资源部门在督察机构核销违法用地时提出的理由。
工作中，土地督察机构也经常遇到这类项目，村里建了粮食烘干、农机储存等设施，除服务本村外，如有多余的产能、空间，也可向社会出售，收取费用，但这就和经营性搭上了边，一些花卉大棚不仅可用于温室种植，还附带了展销功能。
但《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定，“以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：
经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；
以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；
各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地”。
“经过深入调查和多次集体研究决定，我们还是认定这个粮食烘干点以服务本村为主，目前我们已经撤销了处罚决定，准备为这个项目办理设施农用地手续。”当地国土资源部门及时进行了“拨乱反正”，但他们也坦言，对照政策，这样做也存在一定的风险。

问题三
“这次规划调整，帮助我们解决了很多农村历史违法用地问题，但规划调整后新的违法用地该怎么办？”

农村宅基地、服务中心、卫生室、停车场、污水处理站、垃圾回收站、学校操场，一提到这些项目用地，基层国土资源部门的同志往往会说，“确实没有用地手续，已经查处了，但是……”
近年来，随着农村快速发展，上述类型的违法用地也如雨后春笋般，层出不穷。
由于村级土地利用总体规划缺失，这些项目基本没有提前预留用地，要么不建，要么就违法。
土地督察机构督察发现，仅安徽省2016年度农村宅基地违法用地就达2069宗，绝大部分不符合土地利用总体规划，一些甚至还占用了基本农田。
2017年，结合永久基本农田划定和土地利用总体规划调整完善，地方为不少农村违法用地调整了规划，完善了用地手续，但这种做法治标不治本。
由于受建设用地总规模控制，地方往往优先满足城市和集镇建设用地需要，调整后的规划并未给农村发展用地预留足够的空间。地方的同志开玩笑说，“千年等一回，新发生的违法用地只能等下一次规划调整了”。

问题四
“农村道路怎么建、建在哪，村里自己定，占用基本农田现象较为普遍。”

在去年下半年开展的永久基本农田监管专项督察中，土地督察机构发现一些新划定的永久基本农田已被占用，其中不少是新建的农村道路。
“只要不超过6米，农村道路怎么建村里自己定，一般不会征求我们国土资源部门的意见，占用基本农田的现象太普遍了。”
地方的同志指出了存在的问题。
其实，早在2013年，国土资源部办公厅就出台了《关于进一步规范农村道路地类认定工作的通知》，对农村道路的标准作出了具体规定；
新修订的《土地利用现状分类》，将农村道路宽度放宽到了8米。但农村道路是否可以占用基本农田，目前并没有明确的政策规定。
而根据《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。
来源：中国国土资源报