一、关于旅游景区的界定

旅游景区是我国旅游业发展重要的生产力要素，是旅游吸引力的根本来源，也是旅游创汇创收的重要方面。为了规范旅游景区服务，提高其管理和服务水平，促进我国旅游景区的健康发展，国家旅游主管部门近年来加大了对旅游景区的管理和指导力度。2000年11~12月期间，国家旅游局按照国家标准《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（GB/T17775—1999）要求，对全国31个省（自治区、直辖市）申报首批国家4A级旅游区（点）的215家景区中的199家进行了现场评定，根据旅游景区的服务质量、环境质量、景观质量，并参考景区的游客满意度，进行综合考评，产生了首批187家国家4A级旅游区（点）。全国首批4A级旅游景区基本包括了国内最主要的旅游景区，在开发、管理、营销、服务方面，这些景区都具有最典型的意义，因而可以说，它们是中国旅游精品景区的主体部分和突出代表。为有助于对我国旅游景区经营情况的基本了解，本报告根据各景区提供的资料，对全国首批4A级旅游景区1999年经营情况，进行分析研究，以期形成关于我国旅游景区行业经营概况的认识。
本报告所称旅游景区，与国家标准《旅游区（点）质量等级的划分与评定》中旅游区（点）的含义等同，即指“经县以上（含县级）行政管理部门批准设立，有统一管理机构，范围明确，具有参观、游览、度假、康乐、求知等功能，并提供相应旅游服务设施的独立单位。”之所以称之为旅游景区，一是为了尊重约定成俗，方便理解；二是这些旅游景区主要功能是为旅游者服务，与那些主要为所在地居民服务的景点相区别，在国际上，前者称为旅游景区，后者则称为景区或景点。
为了研究探讨不同类型景区的经营特征，对比同类景区的经营差异，本报告把旅游景区分自然类、文物类、主题类三大类别进行研究。其中，自然类景区主要是以自然景观资源为依托的旅游景区，包括风景名胜区、自然保护区、森林公园和部分旅游度假区；文物类景区主要指以历史文化、宗教文化等为主要资源特色的旅游景区，包括文博院、馆、寺等；主题类景区系指主题鲜明的人造景区，包括主题公园、主题类动植物园和其他主题类人造景点。鉴于世界遗产型景区的特殊性，本文把遗产类景区单独进行了分析研究，但遗产类景区亦包含于自然类和文物类景区之中。

二、旅游景区的经营和治理及存在的问题
从市场 的角度看，旅游景区经营具有三个方面的主要任务，即旅游景区如何吸引游客、如何为游客提供满意的服务、如何实施旅游景区的可持续发展。本文把旅游景区视为一个企业，把景区发展视为一个产品。认为，旅游景区经营是，通过调动旅游景区相关投入要素，在有效保护旅游景区公共资源（主要是风景资源、生态资源与文物资源）的前提下，对其合理利用并追求效率最大化的营销、管理与服务。这一概念既包括对这些公共资源的合理利用，也包括对这些公共资源的有效保护，主张对旅游资源要在保护的前提下利用，在利用中促进保护，既要适度保护，又要适度开发、合理利用，而不能过度保护，也不能过度开发。利用与保护互为依托，共同促进。
旅游景区经营的主要内容：①开发与利用景区内旅游资源，建设景区旅游吸引物。②从事旅游景区的日常经营，销售景区旅游吸引物，实现景区经营的经济、社会与环境效益，包括对旅游景区的产品设计和组合；为组合旅游产品而进行人、财、物的协调与组织；市场营销；旅游服务的提供。③资源保护与环境维护，培育景区持续的旅游吸引物。④景区的安全管理与服务质量管理，传递旅游吸引物。
景区治理结构应包括两个层次。第一个层次是外部治理，包括市场经济方面的旅游产品市场、资本市场、劳动力市场，还包括政策法规方面的风景名胜区条例、自然保护区条件、文物保护法等；第二个层次是内部治理，包括公共资源的有效保护和对公共资源的合理利用。外部治理是市场和法规对景区的治理，它虽然不能代替景区的内部治理，但却对景区内部治理结构和治理行为的选择具有重要影响。因此，在设计旅游景区治理结构时，不能不考虑市场和法规对景区经营的治理要求。在内涵上，景区治理结构主要包括五个方面：一是旅游景区治理的总体目标，这是旅游景区治理的导向性机制；二是旅游景区治理的政策框架和法规体系，这是旅游景区治理的规范性机制；三是旅游景区的管理体制，这是旅游景区的组织运行机制；四是旅游景区的经营机制，这是旅游景区的运作系统和传导机制；五是旅游景区员工及当地社区居民的参与和接受，这是旅游景区的参与机制。上述五个方面的内容和机制有着紧密的逻辑联系，构成一个有机整体。
目前，我国旅游景区的经营管理中主要存在以下问题：
1、多头管理，多重目标
目前我国旅游景区的宏观管理格局是政出多门、体制混乱。例如，自然文化遗产的管理体制具有管理多重目标性、企业化经营和不同的程度的多重管理等三个明显特征，现行管理体制的主要问题是多重目标与企业化经营之间的矛盾，而多重管理加剧了这种矛盾。
我国的旅游景区分别隶属多达12个不同的政府部门管理，风景名胜区、自然保护区、森林公园和文物保护单位，本身既有保护的职能，又有组织生产、发展经济、解决就业和社区管理的职责。我国风景名胜资源和文物资源的管理权由各级、各有关行政主管部门行使。根据我国现行的行政体制，各类风景名胜资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，并按其科学价值、历史文化价值、美学价值和地域范围等划分为国家级、省级、县级，分别由各级相关行政主管部门管理。必要时成立了相应的行政管理机构，如风景名胜区、国家森林公园、自然保护区管理委员会（或管理局）、文物管理委员会（或文管所）等，作为国家资源所有者代表，统一实施管理权。这些景区管理机构的主要职责是执行有关法律法规，确定开发利用方针，制定和审批保护和发展规划并监督其实施，审核有关开发项目的可行性报告和方案，有的代表政府管理区域内的民政事务。
2、机制落后，观念保守
我国旅游景区微观主体机制落后，观念保守。风景名胜区、文物点、博物馆等，有些是社会公益事业，不能严格按企业来要求。现在造成的情况是不伦不类，因为财力不足，很多不应该作为企业的，进行企业化运作，但在机制上又是落后的，在观念上自然是保守的。也有的明确是企业，但又赋予一定的政府职能，尤其是一些大的山岳型景区都是这样的体制。
3、秩序混乱，服务较差
旅游景区安全隐患较为严重，旅游者的权益得不到确实保证。这几年发生的大的旅游安全事故，相当一些都是这样发生的。急功近利，内部机制不合理，不科学，管理混乱。有的景区层层转包，各行其是，秩序混乱。
4、资源破坏，环境污染
我国旅游景区资源与环境保护的问题，表现在旅游景区破坏性建设严重，自然景区城市化突出。有些素质不高的企业开发旅游资源，景区建设庸俗化，对旅游资源的破坏很大。许多旅游景区出现资源退化，既有客流量大造成的自然退化，更主要的是保护不力。景区的环境污染问题也很严重，由于生活垃圾处理不好，环保技术不过关，造成景区卫生不好，由此而引起污染问题普遍存在。
5、条块分割，名实不符
我国的风景名胜、文物、森林资源名义上属于国家所有，但实际上中央、省、市、县、乡各级政府及其部门都能出面操作。往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游等多个部门插手管理。在条块分割、各据一方的情况下，在地方、部门、单位、个人利益的驱动下，有法不依、执法不严，貌似建设、实为破坏，名为保护、实为垄断的现象极为常见。大量的风景名胜区，都可以看到在核心景观区看到这个厅、那个局建的“培训中心”、“疗养所”，破坏景观的现象比比皆是。
6、财政困难，举步艰难
国家对风景文物资源保护的财政拨款十分有限，国际援助和社会赞助杯水车薪。管理经费和职工工薪部分靠财政拨款，部分靠自筹自支，有的完全实行自筹自支。在此情况下，大多数地方只能勉强维持现状和职工生计，谈不上有效保护和积极建设。区内居民和职工迫于生计，开山取石、毁林伐木、捕猎动物，破坏资源和环境的现象屡禁不止。等于是捧着金碗要饭吃，宝贵的资源成为了财政的负担。
7、政企不分，政事不分
在许多风景名胜区及文物景区中，由于条块分割和政、企、事不分，政府机关的衙门作用与旧国营企业的各种弊端兼而有之。在经营接待上，基本上是等客上门，很少主动宣传促销；在经济收支上，财政拨款加单位创收，有的稍有盈余，多数出不敷出；在劳动人事制度上，机构臃肿，冗员众多；在分配制度上，死工资，“大锅饭”，平均主义盛行。这种管理体制和经营机制导致了许多地方一方面是风景文物资源的闲置与浪费，另一方面是风景旅游开发和经营中的无序、低效以至破坏，严重困扰着资源环境的保护和风景名胜事业、文物文博事业、旅游业和地方经济的发展。

三、中国旅游景区治理模式
中国旅游景区治理模式体系共包括10种治理模式，按其经营的市场化程度从高到低依次排列如图1所示。
1、整体租赁经营模式
这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是民营企业或民营资本占绝对主导的股份制企业。其代表性景区是四川碧峰峡景区，重庆芙蓉洞景区、天生三桥景区、金刀峡景区，及桂林阳朔世外桃源景区。在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，开发权与保护权统一。景区的所有权代表是当地政府，民营企业以整体租赁的形式获得景区30—50年的独家经营权；景区经营企业在其租赁经营期内，既负责景区资源开发，又对景区资源与环境的保护负有绝对责任。
2、上市公司经营模式
这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是股份制上市公司。其代表性景区是黄山风景区和峨眉山风景区。这一模式中，景区的所有权与经营权、资源开发权与保护权完全分离。地方政府设立景区管理委员会，作为政府的派出机构，负责景区统一管理。景区的所有权代表景区管理委员会，经营权通过交缴景区专营权费由景区管理会直接委托给上市黄山旅游发展股份有限公司和峨眉山旅游股份有限公司长期垄断；景区管理委负责旅游保护，上市公司负责资源开发利用
3、非上市股份制企业经营模式
这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是未上市的股份制企业。它可以是国有股份制企业，也可以是国有与非国有参与的混合股份制企业。其代表性景区有青岛琅琊台景区、浙江桐庐瑶林仙境景区、浙江柯岩景区及曲阜孔府、孔林、孔庙景区。在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是作为政府派出机构的景区管理委员会等，景区经营由政府委托给股份制企业；景区经营企业即负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。
4、隶属企业集团的整合开发经营模式
这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是国有全资企业，但隶属于当地政府的国有公司。其代表性景区有陕西华清池、华山等文物景区，及海南天涯海角景区、桂林的七星公园等景区。这些景区均由国有的旅游景区公司负责经营，分别隶属于陕西旅游集团公司、海南三亚市旅游投资有限公司及桂林旅游总公司。这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是政府，旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。这一模式的优势是能够按照旅游市场的需求，全面整体各旅游景区的资源，通过整合开发，全面促进当地旅游景区的发展。
5、隶属地方政府的国有企业经营模式
这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体是国有全资企业，且直接隶属于当地政府。其代表性景区有浙江乌镇和江苏周庄，它们均由国有的旅游开发公司直接经营，分别隶属于当地县人民政府和镇人民政府。这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是政府，旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。
6、隶属政府部门的国有企业经营模式
这一模式的特点是，旅游景区实行企业型治理，其经营主体也是国有全资企业，而它隶属于当地政府的有关部门，而不是直接隶属政府。其代表性景区有南宁的青秀山景区及宁夏沙坡头、沙湖景区，它们均由国有的旅游景区经营公司直接经营，分别隶属于当地国有资产管理局和当地旅游局。在这一模式中，景区的所有权与经营权分离，但资源开发权与保护权统一。景区的所有权代表是政府，旅游经营由国有全资的景区经营企业掌管；景区经营企业既负责景区资源的开发，又负责景区资源的保护。
7、兼具旅游行政管理的网络复合治理模式
在这一模式中，旅游景区实行非企业型治理。经营主体是景区管理机构。但同时，景区管理机构与当地旅游局合并，使得景区管理机构不但要负责景区的经营管理，还具有当地旅游市场管理的行政职责。这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权与保护权对外统一、对内分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。但在景区内部，管理职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部门或机构承担。其代表性景区是长春净月潭景区、江西龙虎山景区、山东蓬莱阁景区等。这些景区的管理机构都与当地旅游局合并为一套班子、两块牌子，在承担景区的经营管理职责时，还负责当地旅游业的管理，对促进当地旅游业发展负有重要责任。这一模式是近年各地旅游景区体制改革与机制创新的成功实践，具有较强的发展优势和良好的发展前景。
8、兼具资源行政管理的复合治理模式
在这一模式中，旅游景区实行非企业型治理。经营主体是作为当地政府派出机构的景区管委会或管理局（以下简称景区管理机构）。但同时，景区管理机构与当地某一资源主管部门合并，使得景区管理机构不但要负责景区的经营管理，还具有当地这种资源管理的行政职责。这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权与保护权对外统一、对内分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。但在景区内部，管理职能与经营职能、开发职能与保护职能由不同的部门或机构承担。其代表性景区是泰山。泰山管委会与泰安市文化局合并成一套人马，在负责泰山景区的保护、开发、经营、管理的同时，对全市文化事业和文化市场进行管理。目前，这一模式在景区经营中逐步退缩。
9隶属旅游主管部门的自主开发模式
在这一模式中，旅游景区实行非企业型治理，经营主体是景区管理机构。但景区管理机构隶属于当地旅游局。这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权与保护权互不分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。这一模式也是近年各地为理顺旅游管理体制而进行的改革与创新。在这一模式中，旅游景区的经营总体上以市场为导向，以谋求旅游景区的发展为主要目标。其代表性景区有河北野山坡景区、重庆四面山景区等。
10、隶属资源主管部门的自主开发模式
这是一种传统的景区经营模式。在这一模式中，旅游景区实行非企业型治理。经营主体是景区管理机构，并且隶属于当地建设、园林、文物等旅游资源主管部门。这一模式中，景区的所有权与经营权、开发权与保护权互不分离。景区管理机构既是景区所有权代表，又是景区经营主体；既负责景区资源开发，又负责景区资源与环境保护。这一景区经营模式主要集中于传统的大型文物类旅游景区，如北京故宫、颐和园、八达岭长城景区等。
上述10种旅游景区治理模式，都是我国目前旅游景区经营中较为普遍采用的模式。特别是，民营企业整体租赁经营模式、股份制企业经营模式、上市公司经营模式、旅游集团企业整合开发模式、兼具旅游行政职能的网络复合治理模式，都是近年各地为适应旅游业发展需要，发挥旅游资源优势，促进当地国民经济增长和人民生活水平提高而进行的不断探索。这些模式，都是发展的需要、改革的结晶、实践的创举。当前，我国旅游景区开发建设和经营管理正处于关键的改革时期，一些新的景区治理模式正在各地探索、酝酿和创新。可以预见，随着我国旅游业的蓬勃发展和改革开放的不断深入，新的模式将层出不穷。与此同时，景区经营管理中的一些成功的经验，尤其是上述五种创新模式，正在被各地广泛地推广、运用。但是，在当前景区快速发展、模式需求膨胀的情况下，应当清醒地认识到，这些创新模式产生于特定的环境与条件下，同样具有一定的风险与局限，需要在运用中不断完善，在实践中不断发展，需要结合各地不同的实际，灵活地加以运用。