棚户区和城中村是城市的薄弱环节，这里承载着70%左右流动人口的居住和生活，该问题的解决直接与流动人口问题相关，需要系统性解决方案。

城市的本质是让生活更美好

近日，中央城市工作会议召开，在国家发展转型的关键时期为城市发展做出了顶层设计，为指引城市和城市化健康发展提供了基础性保障。会议提出“人民城市为人民”的理念与中央城镇化工作会议提出“以人为本”的理念高度一致，会议提出“尊重规律，五大统筹”的城市工作思路建构了破解城市发展问题系统性方案的框架。

中国未来城市发展的核心任务就是在城市发展大框架下，深入认识城市规律，具体解析城市规律，并将其转化为可操作的政策体系和行动方案。

中国城市病的第一原因是城市数量太少

发展城市，要尊重城市规律，第一要务在于更科学地识别什么是“城市”，并赋予其“城市”的法律地位，为中国城市发展建构科学的空间体系。

我国当前对“城市”缺乏科学的界定，造成城市数量统计不客观、不真实。日本是除了中国之外设市标准最高的国家，然而2014年数据显示，日本每百万人拥有5个城市，而中国每百万人仅有0.5个城市。因此，城市数量不足是中国城市病产生的第一原因。

城市的本质是让人们的生活更美好，而城市人生活美好程度与公共服务的品质直接相关。从具体规模看，5万常住人口是基本公共服务具有规模效应的底线，因此5万人口以上的空间居民点即可设市，这也是日本设市的规模标准。2014年，中国5万人以上的县城和大镇多大有947个，这些县和镇均以非农产业为主，实现财政上缴，是县域经济社会发展中心，完全具备城市实体运行的本质特征。　

对于这样的现状，我们应该尊重规律，改革“设市制度”，归还其“城市”的法律地位。这将极大地解放并激发近千个中小城市生产力和创造力，改善县域城市居住环境，增强区域性基础设施投资的乘数效应，缓解经济增长和就业压力，并从区域源头减少进入大城市发展的人口，为解决城市病提供区域性解决方案。中国正在开展的城市体系规划将是面对矛盾解决问题的历史性机遇。

中国独有的城市病：城市人管理

治理城市病是本次会议的重点议题之一。中国的城市病主要表现为大城市环境污染、交通拥挤、社会冲突加剧等。但是，这些问题应该区别对待。其中，环境问题是工业化和城市发展过程中的共性问题，可以伴随着环境治理和城市功能结构升级而逐步得到解决。交通问题几乎是世界各国特大城市共同面临的问题，可以通过规划管理得到缓解。

但是我国由于长期采取排斥性的人口管理造成的社会矛盾，则是德、美、日、韩等多数发达国家不曾有过的，却是多数掉进中等收入陷阱的发展中国家所共有的特征。

因此，这些社会矛盾才是中国必须面对的、更加深层次、更加具有威胁性和挑战性的问题，是中国未来必须着力解决的中国特色的城市病。

本次会议再次重申，农业转移人口市民化是城市发展的重大战略任务，就是要我们的城市规划、建设、管理把农业转移人口作为“城市人”，赋予其公平的社会地位，为他们建构住房、教育、医疗、养老等一系列问题的解决方案。

如何改造城中村、安置城市人？

会议提出到“2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”。这个目标非常宏大，能否完成取决于政府能否有能力充分利用市场，并与社会友好合作。 棚户区和城中村是城市的薄弱环节，这里承载着70%左右流动人口的居住和生活，该问题的解决直接与流动人口问题相关，需要系统性解决方案。主要有以下几个方面：

一是进行改造之时，要建立城市改造的市场化机制，建立双向多元竞争合作机制，最大限度地减少改造成本，最大限度避免强拆。

二是建立“二二四二”的外来常住人口“可支付健康住房供给制度”。“二二四二”是指，外来常住人口中20%高收入群体依靠市场实现可支付健康住房；20%单身中等和中低收入者由开发区和企业提供集体宿舍；40%的中等收入和中低收入群体通过城中村改造同步实现可支付健康住房，这是指在城中村改造过程中以补偿给本地居民的合法建筑面积，扣除其自住部分，激励将其规划建设成为小面积可支付健康住房，这可以成为一项多赢的制度设计；最后20%最低收入群体需要政府配建、配租或新建公共租赁住房。这样可以把公租房供给政府带来的压力降低到最小程度。

三是通过“七化”建构新“城市人”向上发展的通道。即外来常住人口住房可支付健康化、迁移家庭化、家庭生活社区化、依托社区实现公共服务均等化、社区治理民主化、社区生活艺术化以及人力资源资本化。最终逐步实现边缘者阶层中产阶级化，为城市现代化建构社会基础。

城市管理需要专门立法

中国正处于城市问题高发期，其基本原因在于城市治理的许多领域无法可依，许多领域是多个法律交叉，但一些法律规定相互矛盾，有法难依、执法不严，使得城市运行治理失序。中国是一个人口大国，数亿人在城市化过程中多次的流动和选择，空前绝后的城市建设工程数量与规模，多元化的社会群体和价值取向，都急切呼唤《中国城市管理法》，强化城市法治，建构城市秩序，为城市健康发展提供基础性保障。（作者为中国人民大学教授）