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乡村规划的国际经验与实践

来源:龙景园网 时间:2017-11-28 14:56 作者:龙景园

乡村规划

本文就乡村地区的发展和规划,试图从规划法规与政策、土地综合整治、乡村保护与发展、公众参与等四个方面,介绍国际上发达国家或发展中国家的做法并总结经验,从而为我国的乡村地区发展和规划提供借鉴与参考对象。

引言

当前,中国正处于快速工业化和城镇化的进程中。根据国家统计局2014年的统计公报,中国城市化水平已达到54.77%,国内生产总值中第二、三产业比重也达到了90.8%,预计到2020年城镇化率将达到60%。

与其他国家经济社会发展历程相似,中国在城市建设蓬勃开展的同时,乡村发展也出现了一系列问题,城乡差距持续扩大,引起政府和社会的极大关注。

在此背景下,中国政府提出了“城乡统筹”、“城乡一体化”、“新农村建设”等发展战略,多次强调三农问题;众多学者对国外乡村发展的优秀案例进行了研究和经验介绍,其中乡村发展政策与规划是重点关注对象。

在城市化与工业化的起步及上升阶段,城乡之间的差距不可避免,一定时期内还会持续扩大。一些国家采用了平衡增长战略,工农业的消长相对同步,例如英国、法国等;另一些国家则采取了不平衡增长战略,例如日本、韩国等。

但无论哪种战略,大多数国家都在工业化中期阶段采取了大规模的工业反哺农业政策,典型的如英、法、德、美、日、韩等。

中国当前的城市发展政策是控制大城市,积极发展中小城镇。但在实际发展中,大城市往往面临巨大的资源人口压力,而中小城镇吸引力不足。

同时,农村居民大量迁移至城市地区,而城市蔓延反过来又对乡村地区造成侵蚀,导致乡村地区的发展处在相对尴尬的位置。缓和城乡关系,创造乡村地区发展的良好环境,“工业反哺农业,城市支持农村”,是必要的应对举措。

“科学发展,规划先行”。随着城乡统筹和城乡一体化的提出,研究乡村规划并将其纳入整个规划体系已势在必行。目前我国多个省市都开展过乡村规划的研究和编制,但我国乡村规划总体起步较晚。2008年《城乡规划法》颁发以前,我国城乡实行的是有差别的规划编制体系,重城市、轻乡村,二元格局明显。

尽管现行的城市和土地利用规划体系已经将乡村地区的土地利用和土地整理等内容纳入规划范围,但全面、系统的乡村规划体系尚未形成,也没有有效的法律及管理机制和法规或权威的界定,已有的研究大多集中在农业与农村经济发展和劳动力转移方面。

而纵观其他国家和地区,既有业已完成农村农业现代化的发达国家可以借鉴,也有同样在摸索中的发展中国家可以参考。西方国家经历了二战后初期的发展后,在20世纪70—80年代也迎来了跟中国当前类似的阶段,其采取的一系列举措尤其值得借鉴,对解决当前中国乡村发展问题具有重要价值。

首先有必要明确乡村规划的概念内涵和对象。由于历史和管理等方面的原因,当前中国乡村规划领域很多概念、内容和责任界定不清,而目前国际上乡村规划体系较为成熟的国家,都经历了由“村庄建设”的“点”规划到“乡村地区”的“面”规划,实现“空间全覆盖”。

例如,英国的西南英格兰乡村规划,其对象是城市地区以外的所有地区(即乡村地区),内容包含了住房、交通、农业、基础设施和生态等;

法国以“乡村开发”的形式,涵盖了实现乡村地区空间优化和利用的所有活动,涉及土地开发与利用、产业发展、生态旅游等方面;

德国的乡村规划包括乡村更新、田地重划和农业结构发展,涉及土地利用、基础设施、生态环境等内容;

日本的乡村规划包含社会经济计划和物质环境规划,实现了生活、生产和景观的一体化。

中国的乡村规划有法可依的阶段始于1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》,并先后施行了《村镇规划编制办法(试行)》(2000),《县域村镇体系规划编制暂行办法》(2006),《镇规划标准》(2007)等,规划对象从“村庄和集镇”演变为目前的“建制镇—集镇—村庄”体系,但始终以乡村建设活动和建设用地规划为主,局限于乡村地区内部的个体规划,且产生了“乡与镇”的概念混乱,与《城乡规划法》(2008)所提出的“乡规划和村庄规划”也有一定的矛盾。

结合国际经验,本文认为“乡村规划”应当是与“城镇规划”相对应的规划体系,具有两个特征:

(1)规划对象的区域性,强调乡村的区域特征,即包含乡村地区的全部地域;

(2)规划内容的全面性,强调生活、生产和生态的一体化规划。

 

1  二战后各国乡村发展与转型简述

二战后,欧洲各国经历了深刻的社会经济变化,面临重振国家经济发展的任务,也带来了乡村地区的转变。以英法德等国为代表,政府相继出台了一系列政策重整工农业,复兴城市。

在20世纪50—60年代,各国均采用了以工业化、城市化为核心的发展方式。由于物资短缺,农业发展与农村建设也得到了大力推进。但此阶段的乡村发展受传统乡村发展理论的影响,存在鲜明的“城市中心”倾向,农业往往被视作工业化的手段,农村的发展并未引起足够重视,导致了诸如人口流失、居住环境恶化、乡村衰落等农村问题,由此也引发了一些反思。

到了20世纪70—80年代,随着整个社会对乡村价值的重新认识,乡村自身的发展得到了关注,现代乡村发展理论开始出现,提倡以乡村地区发展为内容、空间均衡发展为核心。

发展经济学也指出,尽管单纯的工业化使得经济有了长足发展,但如果传统农业部门没有得到相应改造,也会导致众多“城市病”和“农村病”,解决这些问题的根本在于重视农业和农村的发展,即“发展农村经济,提高农民收入”。

在此背景下,各国乡村发展陆续进入转型阶段。德国走向了农村现代化和生态化的道路;英国加入欧洲农业联盟,进入分化重组阶段;法国以领土整治和一体化农业为突破口,通过一系列社会经济变革,完成了由传统农村社会向现代社会的转型。

在亚洲地区,日本和韩国面临着与欧洲各国相似的状况,在20世纪50—60年代迎来经济的高速增长,工业化和城市化进程加快,农村人口急剧流向城市,传统村落社会衰落崩溃,城乡差距扩大。

70年代开始,日本开展了村镇综合建设示范工程,旨在改善农村生活环境,缩小城乡差距;韩国发起了新村运动,重点改善农村生活环境,增加农民收入。

美国的情况则稍有不同。其本土受战争影响较小,并且土地广阔,农业基础较好,工业化也始于棉纺织业,形成了工业与农业互相促进、协调发展的局面,并未出现农业农村衰退的现象。但美国在加强大都市圈和城市带建设的同时,依然非常重视小城镇的建设,在60年代开展了“示范城市”的试验计划。

除了已经完成现代化、度过转型期的发达国家,一些发展中国家如印度、巴西等,当前也面临着与中国相似的问题,其做法也值得参考。

 

2  规划法规建设与政策支持:城乡地位的平等

规划法是规划体系建设的核心,有助于建立完善的规划体系、施行相关的政策,从而达到有效引导、支持城乡发展的目的。中国乡村规划起步较晚,法律法规的建设还不成熟,乡村被当作城市的附庸,受上级城市管辖,城乡二元对立的观念根深蒂固。

在工业化早期,以县带乡的做法有助于集中资源,以农促工;但随着工业化城市化的推进,城乡地位的不平等使得乡村的发展被忽视,陷入长期的低迷和混乱状态。

欧洲国家在这方面的探索较早,不同国家均从行政上保证了城乡地位的平等,并利用政策和法规进一步将城乡平等体现在规划体系中。一些发展中国家在行政建制上有类似于欧洲各国的做法,但缺少法律法规方面的建设,乡村发展依然存在较大问题。

 

2.1  行政等级上的城乡平等

德国属于联邦制国家,分为联邦、州和社区(地方的城市或乡村层级)三个级别,其乡村地区与其附近的城市地区是平级关系,乡镇并不从属于县市。基于这种认识,德国在战后的城市建设中,实行了城乡均等发展的区域政策。

法国是中央集权的单一制国家,分为国家、大区、省和市镇四个等级,不存在“城市”与“乡村”的行政建制之分。无论在城市地区还是乡村地区,均遵循从大区到省、再到市镇的行政等级体系,并且均以市镇作为最基本的行政单元。

与德法不同,英国行政建制上有城乡区分,在郡级就分为都市郡和非都市郡,各自再向下划分为都市区和非都市区等,但城乡互不隶属;此外,英国很早就将城市问题和乡村问题纳入了一个统一的框架之中,二者地位并无差别。

印度主要由国家和邦两个层级构成,其城镇根据人口分为六级,其中五、六级城镇均为乡村地区。但印度《全国农村就业保障法》明确指出,“农村地区是指一个邦内的不受任何城市地方机构管辖的任何地区”。因此,印度的城乡地位在行政上也不是上下级关系。

中国与法国类似,是中央集权的单一行政结构。不同之处在于中国各地方采用了“省—市—县—乡”的层级体系,乡村地区隶属于上级的市县并受其管辖。地位差异使得乡村地区的发展通常围绕城市进行规划,难免与其自身的发展需求相脱节。

提高乡村地区的行政地位,在发展和规划中予以更平等的对待是很有必要的。目前也有部分地区开展了由“省—市—县”到“省—市、县”的试点改革,这是政策上重要的一步。

2.2  法规政策中的城乡平等

在规划体系方面,欧洲各国城乡关系的行政平等也得到了延伸,首先就表现在法律法规和政策的建设上,英德两国是其中的代表。

从19世纪20年代开始,德国就有了空间规划的传统;到60—70年代则实施了综合农村发展战略。1965年德国颁布了《空间秩序法》,特别强调用“密集型空间”和“乡村型空间”对国土空间进行划分,从法律上消除了城乡地位的差别。1987年又颁布了《建设法典》,与《空间秩序法》一起构成了德国空间规划法规体系的基础。

德国的规划体系强调区域管理的策略,认同规划作为地方自治事务的属性,地方政府拥有较大的权力。针对其他专项规划的要求,

德国另外颁布了《田地重划法》、《环境保护法》、《公路法》等,在《建设用地分类规范》中也专门增加了乡村地区的建设用地类型。

以巴伐利亚州为例,1965年巴州基于《联邦德国空间规划》,制定了《城乡空间发展规划》,将所有区域划分为都市区、经济结构较好的乡村地区和经济结构欠佳的乡村地区三类,提出“城乡等值化”的概念并写入法律。

英国在1932年颁布了《城市和乡村规划法案》,将乡村规划纳入到规划体系中,实现整体发展。但早期的工业化过程中,英国的发展政策“重工轻农”,农业发展水平停滞不前,农产品生产能力大幅下降,极度依赖进口。

战后建立了“城市与乡村计划”的规划体系,对农业发展高度重视。1942年,斯科特委员会提交了《乡村地区土地利用》(Land Utilisation in Rural Areas)报告,提出要增加食品产量,限制乡村地区的所有非农业开发。1947年颁布了《城乡规划法》,对乡村地区的开发建设进行了严格的限制,试图阻止城市蔓延和乡村无序发展。

到了70—80年代,英国政府重新审视农业发展模式与乡村发展前景,寻求“乡村地区自然环境质量与乡村社区生活质量”之间的平衡,政策上开始从统一的国家层面向区域化和差异化转变。1968年,英国政府颁布了新的城乡规划法,确立了由结构规划和地方规划组成的二级城乡规划体系;同年还颁布了村镇规划法案,强调乡村保护和乡村建设。

1991年的《规划与补偿法》和2004年的《规划和强制性购买法》是英国城乡规划及管理的最新规划法规,把乡村规划确定为鼓励可持续性发展的规划,集社会、经济和环境为一体;2004年的《第7号规划政策文件:乡村地区的可持续发展》(PPS7: Planning Policy Statement 7)专门针对乡村地区发展而颁布,意在指导乡村地区的发展和建设,改善人民生活和当地环境,实现乡村地区的可持续发展,是当前英国乡村规划及管理的主要依据。

印度尽管延续了类似英国的城乡行政划分,也没有造成城乡分割,但由于规划法规建设的缺失,乡村地区的规划发展依然存在较大问题,城乡差别依然显著。

印度的乡村建设管理法规体系由国家和邦两个层级的法律法规组成,各邦对乡村规划建设有自主立法权,但在国家层面没有正式的乡村规划建设法律。

1960年,印度颁布了《城镇和乡村规划范本》,并于1985年修订为《区域和城镇规划与开发法》,同时颁布《城市和区域规划和开发法范本》,对乡村地区宏观发展战略和规划管理提出了总体要求;其他与乡村建设规划相关的法律主要涉及土地、环保、就业等。

各邦则制定了与乡村建设相关的法规,先后开展乡村发展计划,如孟买邦的萨尔沃达亚计划、马德拉斯邦的菲尔卡发展计划,以及德里地区的尼洛克里方案等。

印度的乡村规划法规与政策采用自上而下的形式来指导乡村建设,但没有国家层面法律法规的统一引导;各邦之间缺乏协调,发展计划的具体建设分散在多个部门之中,乡村地区的发展需求往往与联邦制定的规划脱节。

不难看出,在乡村地区的规划发展中,城乡行政地位的平等并非其核心目标,更重要的是利用行政地位的平等,促使政府在法律法规层面给予乡村和城市同等的重视,在国家层面和地区层面促进城乡协调。

中国在2002年提出了“城乡统筹”的战略,在2008年颁布的《城乡规划法》中首次正式采用“城乡规划”的说法,这也意味着乡村地区开始得到重视。

但同时需要注意的是,中国各地方发展水平差别较大,大部分乡村地区依然要靠城市来拉动其发展,简单地从行政上消除城乡地位差异并不现实。

近年来我国对主体功能区的研究逐渐深入,2010年国务院印发了《全国主体功能区规划》,提出了四个主体功能区,试图淡化城乡二元结构,以更合理的方式来划分国土,也不失为一种积极的尝试。

 

3  以土地集中为基础的土地综合整治

对于以农业为主的乡村地区而言,最能直接体现乡村规划的手段就是土地整治。农业现代化的根本是机械化和规模化生产,分散的土地显然不利于实现现代化的目标。

然而,城市蔓延以及乡村自身的无序发展会对土地格局造成破坏;土地问题历来是社会变革的重要内容,也不可避免地会受到多种历史因素的影响;随着时间推移和空间变化,也会造成诸如土地权属分割混乱等问题,给农业现代化的推进带来消极影响。

要实现机械化和规模化生产,首先就需要对土地进行集中,统一产权,并划分成适于生产的最佳规模。

 

3.1  土地集中

德国的土地整治始于中世纪,在制度、规模、范围和技术等方面都具有较高的代表性,一直是调整农业结构的重要手段。二战以后,由于德国的土地平均单位规模较小,其乡村发展规划的核心就是土地结构的改革,具体内容包括土地管理和土地整理。

1953年德国颁布《联邦德国土地整理法》,从法律上明确了土地整理的内容和要求;1976年重新修订并再次颁布《土地整理法》,成为各州土地整理的法律基础。

巴伐利亚州是其中的代表,卓有成效的土地整治使巴州从农业大区发展成为制造业和服务业高度发达的地区。1965年,巴州根据《联邦德国空间规划》,制定了《城乡空间发展规划》,明确了“城乡等值化”的发展战略,其最重要的手段就是乡村土地综合整治。

农地整理是土地综合整治的第一阶段(50年代—70年代),主要包括农地合并、农业生产设施改善、土地开发复垦和居民点建设等方面的专项规划和措施,以土地集中为基础,促进经营规模化、设施机械化,提高农业生产力,建设基础设施。

法国政府在大革命时期,将土地分成小块卖给农民,极大地提高了农民种地的积极性,农业发展迅速。但随着进一步的发展,这种小农经营的耕作方式严重限制了农业发展水平的提高,过于破碎的土地无法开展规模化、机械化经营。基于此,法国政府在20世纪50年代中期开展了大规模的“领土整治”工作,推进土地集中,实现规模经营。

在土地整治方面,法国政府鼓励土地集中,在法律上明确土地不可分割的原则,使农场主的土地不会因为继承问题而分散;国家成立相关部门从小农手中购买土地进行整治,再低价卖给中等经营规模的农民,促进土地集中。同时法国政府为了避免土地过于集中,也采取了限制土地合并的政策,防止土地在一些大型农场过分集中,使农业生产尽可能维持在效率最佳的中等规模。

中国在1978年推行至今的家庭联产承包责任制,将土地所有权和经营权分开:所有权仍归集体所有;而经营权则按户均分,承包给农民自主经营。

这种方式在早期确实起到了很积极的作用,改变了过去高度集中的生产方式和平均主义的分配方式,农民种地积极性大大提高。但随着城市化和工业化的推进,这种小户生产、个体经营的模式成了农业现代化和机械化的桎梏。

当前的土地整治主要集中在耕地数量的保有和增加,对于产权和规模的划分着力较少,未来尚有更多的内容需要研究。

3.2  土地综合整治

欧洲各国开展乡村地区的土地整治时,通常也会伴随着产业调整,实现生产力的重新布局;或者加强基础设施的建设,进行村庄更新计划。这些也都是乡村地区发展的重要内容。

法国政府在促进土地集中,调整农业生产最佳规模的同时,不惜花重金推动农业机械化和现代化,同时大力推进交通、水利、供电以及通讯等基础设施的建设,在50—60年代兴建了大量的农田水利设施,大规模修建公路网、铁路网,发展海运、航运,推动电气化;

在实现农业装备现代化之后,又积极促进农业的专业化经营,通过成立农业合作社、推广农业科技、培养专业农民等措施,大力推行将农业相关的前后向产业与农业生产有机结合的“一体化农业”(Agricultural Integration)。

政府还通过设立奖金、提供政策优惠以及进行技术支持的方式,积极促进乡村地区的非农产业的发展,在不影响乡村地区自然环境质量的前提下,鼓励发展农村工商业和旅游业,恢复农村手工业。

在法国现行的规划体系中,“乡村开发”(aménagement rural)依然是国土开发的重要组成部分,它通过对乡村地区的土地进行开发建设,达到提高农业生产力、促进非农产业发展、建设一定水准的公共设施、在不影响环境质量的前提下发展旅游业等四个目的。

除了产业调整,村庄更新也是土地综合整治的重要内容。

以德国巴州为例,在土地集中的阶段,村庄更新就与土地整治联系起来,但当时依然作为独立项目存在。到了70年代,随着德国提出“我们的乡村应更美丽”的战略转型计划,以及1976年对土地整理法的修订,巴州的乡村土地综合整治也进入第二个阶段,开始建立法律,引入景观规划。

1982年乡村景观规划被作为强制性规划合并到土地整治程序中。1984年巴州基于新的土地整理法中关于村庄更新的内容,制定《村庄改造条例》,指出土地综合整治的最终目标是实现村庄的居住、就业、休闲、教育和生活五种功能。在联邦政府和州政府提供的财政支持下,巴州的乡村土地综合整治取得了良好的效果。

现代意义的土地综合整治在中国开展较晚,规划方面尤为缺失。目前全国98%以上的村镇都没有综合整治规划设计,村镇土地整治工作无规划可依,国家层面的指导也缺乏相关规程。

中国当前的土地整治总体上仍以增加耕地为主,还处于转型发展的阶段,尚未达到“综合”层面。但考虑到耕地问题在中国面临的严峻形势,进一步的综合整治还需要循序渐进。

2012年国土资源部正式发布了《全国土地整治规划(2011—2015)》,对土地整治进行了统筹安排和规划,对农用地整治尤其重视和大力支持,乡村土地综合整治工作取得了良好的进展。

 

4  兼顾乡村保护和乡村发展利益

现代农业的发展带来了新的生产方式,也导致了如土壤污染、水资源短缺等环境问题。随着“可持续发展”理念的提出,生态农业也逐渐成为人们的共识。

需要注意的是,乡村保护的立足点应当是乡村自身利益,过度的城市化发展或者过度的生态保护,都与其相违背,也无法真正让乡村实现“可持续发展”。

良好的发展模式,应当谋取乡村发展和生态保护的平衡,重在挖掘乡村的自身文化和生态潜力,寻找适宜的产业发展模式。

英国对乡村环境的重视历来有之,但直到战后早期,乡村地区依然不是英国政府关注的重点。到了70年代,英国农业发展水平逐渐下滑,乡村地区迎来产业结构的调整,旅游业和工业的发展迫使英国开始在乡村地区的发展与自然环境保护之间寻求平衡,开始重视并加大对自然景观地区的保护,颁布了大量针对乡村自然和人文资源的保护政策。

英国乡村保护和农业发展的总原则是:“任何发展必须有利于农村经济的发展,并且能够维护或强化生态自然环境的质量。”

具体的保护措施主要有三种,分别是绿带、国家公园、杰出自然景观区。

绿带内严格控制新项目的开发,即使位于现有乡村地区也禁止开发;国家公园是为了保护乡村的生态环境和自然景观,其土地性质同样处于严格控制之中;杰出自然景观区与国家公园的功能类似。

与此同时,英国政府同样注重乡村地区的适度开发,极力促进乡村地区的经济多样化,达到可持续发展的目的。

美国的乡村保护最早源于对历史建筑的保护。随着经济的发展,尤其在战后的快速增长期,环境问题开始出现并引起重视。到了70年代,逆城市化以及城市蔓延使得农田和林地被不断开发,乡村特征严重退化,给自然环境质量带来消极影响。乡村环境的保护和农业的可持续发展逐渐成为主题,保护乡村特色也成为许多乡村地区重要的规划目标。

1969年,美国公布了《国家环境政策法》,对乡村环境保护做出了明确规定。90年代以后,国家公园管理局相继出台了一系列调查活动和保护项目,对乡村地区建筑的保护和再利用展开研究,对历史景观和自然景观进行调查。但这些活动并非单纯的保护,而是在保护的同时与节能环保和生态农业等相结合,促进了乡村地区的可持续发展。

从英美两国的做法可以得出,乡村地区无论是单纯的环境保护或经济发展都不可取,而是需要在两者之间寻求一个平衡,在保证乡村风貌和自然环境质量不受影响的前提下,尽可能地提高乡村地区的生活舒适度。同时,对乡村地区的产业结构予以必要的调整,促进其经济多样化发展,这也是实现可持续发展的必要途径。

环境问题是中国当前的热点话题,政府在战略政策上也一直对环境保护予以强调。但就中国的乡村地区而言,随着生产发展和生活方式的改变,基础设施却不能及时跟进,乡村环境遭遇了新的污染问题;

中国人口众多,乡村旅游的发展也使得大量流动人口涌入,给环境保护带来难以控制的影响;

城市对环境保护的要求提高,一些污染企业向乡村地区转移,加上长期以来存在的乡镇工业粗放发展,给乡村环境保护施加了更大的压力。

因此中国当前更加需要强调的是乡村基础设施的建设和产业结构的调整相配合,增强乡村垃圾处理和污染治理的能力。

但需要注意的是,在新农村建设中,存在过度重视土地硬化和建筑化,对原有的乡村风貌造成破坏的现象,这同样需要在乡村建设与环境风貌的保护之中谋求平衡。此外,农民的环保意识总体上不高,还需要政府多加引导,提高其自主性。

 

5  公众参与和自下而上的规划

公众参与是通过一系列的正规及非正规的机制直接使公众介入决策。当今的城市规划越来越强调公众参与,各国也制定了公众参与的具体内容和途径。

作为政府的公共管理手段,规划应逐渐从“自上而下”向“自下而上”转变,从物质规划向人本规划转变,更多考虑社区居民的需求和意愿。

乡村规划的重点在乡村地区,其关注对象主要是农民、农业和农村的发展,其特点是与土地结合紧密,因而需要更加详尽具体的考虑;农村人口流失、生活环境恶化等问题的解决,就更要关注农民自身意愿,以留住人口、谋求发展。

在这种规划条件下,政府的角色应当从传统规划的思维中跳出,从主导者和制定者向扶持者和技术提供者转变,从安排任务、下达指标向促使农民自发寻找目标和诉求转变。

目前我国的规划制定依然是政府主导的“自上而下”型,公众参与大多流于形式,仅限于通知、公报等层面,规划制定难免与乡村地区的实际需求相脱节。

德国的《建设法典》规定,公民有权参与规划制定的整个过程,并提出自己的建议和利益要求;在德国的村庄更新过程中,村民参与贯穿各个环节,对项目完成具有决定性作用。

而日本造村运动中的公众参与更为彻底,各项建设和规划从发起到实施,几乎都由村民自发进行,政府仅从政策和技术方面进行支持。

1955年,日本农林大臣提出“新农村建设构想”,日本着手实施首次新农村建设。到70年代末,一些村落整治建设规划中,已经设计了包括交涉、村民组织主导和进入行政机构参与等三种参与制度。

在造村运动中,公众参与机制得到了很好的体现。政府将村民参与的规划编制模式予以确立,鼓励村民根据自身需求寻找公共设施、产业与文化建设等方面的议题,提出建设方案。政府仅在政策和技术方面给予支持,其余行动完全由各村镇和社区自行思考、自行实施。

造村运动中最著名和最广泛的开展形式就是由大分县前知事平松守彦提出的“一村一品”运动,在实施中各村镇和社区都由本地居民参与,依据自身需要选择自己的特色产品。

此外,在政府的倡导、扶持和技术支持下,各村镇农民自愿结合成立了“农业协同组合”,为农民提供快速、周到、高效的服务。

日本的造村运动成功促进乡村地区的发展和转型,在国际上产生了广泛的影响,尤其是“一村一品”运动,引起了泰国和美国等的效仿。

对于中国来说,有利的一点在于农村基层自治制度已经得到了全面的推广和实施,公众参与有着较好的发展基础;但在鼓励农民充分发挥自主性、积极参与规划的方面,还需要进一步的提高,政府所扮演的角色也需要进一步改变。

在当前简政放权的大背景下,将更多的权力下放到农民手中,让其决定自身的发展并予以科学的指导和配合,不失为一种有效提高公众参与的途径。

 

6  结语

在工业化和城市化推进的过程中,乡村地区的发展往往得不到足够重视,无论发达国家或是发展中国家都面临过这一问题,也各自推出了解决方案。

目前我国虽然提出了“城乡统筹”、“城乡一体化”等发展战略,但在实际操作中,尚未对乡村规划进行全面完整的编制工作,规划编制的思维大多还处于城市规划的惯性中。纵观国际上的多种做法,可以总结出以下几条经验。

(1)强调乡村规划体系的“空间全覆盖”性。注重规划对象的区域性和规划内容的全面性,实现乡村地区生活空间、生产空间和生态空间的一体化规划。

(2)基于城乡平等的乡村规划法律法规和政策。我国目前城乡二元对立态势严重,乡村地位在各方面都受城市压制,寻求新的国土划分和空间规划方法是村镇发展的重要手段。

此外,我国在村镇规划法律法规方面的建设也相对薄弱,国家层面还没有形成系统的村镇规划法规体系,地方政府大多各自为战,尽管不乏创造性的工作,但仍缺乏统筹和协调。

从国外经验不难看出,平等的城乡地位,完善系统的村镇规划法律法规体系,是制定村镇区域规划、推动乡村地区发展的首要因素。

(3)以土地集中为基础的乡村土地综合整治。土地集中是实现农业规模化和现代化的基础,适宜的生产规模是提高效率、增加产能的关键。

但在乡村转型时期,土地整治已并非是单纯地增加耕地,同时也需要大力推行基础设施和公共设施的建设、推动农业生产的机械化和现代化、促进非农产业的发展、推进村庄的建设更新。

(4)兼顾乡村发展和乡村环境保护。发展乡村多元化经济的同时,乡村风貌和自然环境的保护也一直是各国的重点内容。在不对乡村环境质量产生消极影响的前提下,尽量提高乡村地区的生活质量,推动农村产业的发展,倡导可持续发展、生态发展。

(5)鼓励公众参与和自主规划。最了解农民需求的无疑是其自身,在乡村发展和规划中,就需要转变政府的角色,鼓励村民积极参与、扩大村民参与的范围和权力。

相比我国目前大多形式化的通报式参与,部分国家的村民参与已经贯穿到乡村规划的各个环节之中,甚至由村民自己发起规划的议题。


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