近年来，由于抵押、资产处置和企业改制等企业经济行为的需要，划拨土地如何补办出让，在规划、国土部门成为日常处理的工作之一。本文从划拨土地使用权概念和特点的介绍入手，通过相关文件的梳理和解读，厘定划拨土地补办出让涉及的土地出让金核算方式，以便为规划、国土管理工作者与业主了解相关业务提供政策依据。
 
一划拨土地使用权的概念和特点
 
要阐明划拨土地补办出让手续业务的形成，必须先了解我国划拨土地使用权的概念和特点。
根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年国家土地管理局令第1号），“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使用权。”
 
具体可分为两种情形：
 
一是经过县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用。
 
二是将土地使用权无偿交付给土地使用者。
 
划拨土地使用权主要具备以下特性：
 
① 行政行为性
《城市房地产管理法》第22条规定，“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”
即划拨土地的取得必须经过县级以上人民政府依法批准。
 
② 不需缴纳土地出让金
划拨土地使用权直接源于政府的批准行为，在缴纳征用补偿安置费后（或无偿，不需要缴纳任何费用）即可取得土地使用权，不需要向国家缴纳土地出让金。只是需要进行登记以确定土地使用权的范围并表明取得划拨土地使用权。
 
③ 无期限性
《城市房地产管理法》第22条规定，“依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”划拨土地使用权一般没有期限限制，除出现政府依据公共利益的需要收回、或者土地使用者将其上市交易（转让、企业改制上市等）等情形外，土地使用者可以无偿、长久使用。
 
④ 权利受限性
 
划拨土地未经许可不得进行转让、出租、抵押等经营活动，如经批准转让划拨土地使用权时，必须“向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。即划拨土地的处分权、收益权等权能是受限制的，也因如此，才衍生了划拨土地补办出让手续的国土业务。
 
二涉及的土地出让金核算方式
 
土地出让金是指各级政府土地管理部门将土地使用权出让给土地使用者，按规定向受让人收取的土地出让的全部价款（指土地出让的交易总额），或土地使用期满，土地使用者需要续期而向土地管理部门缴纳的续期土地出让价款，或原通过行政划拨获得土地使用权的土地使用者，将土地使用权有偿转让、出租、抵押、作价入股和投资，按规定补交的土地出让价款。
 
本文主要讨论划拨土地补办出让涉及的土地出让金计算方式，主要有以下两种：
 
（一）不得低于标定地价的40％
 
1、文件依据（以广东省为例）
（1）根据《划拨土地使用权管理暂行办法》（1992年国家土地管理局令第1号）第二十六条规定，“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%。标定地价由所在地市、县人民政府土地管理部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。”
（2）根据《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法（修正）》（广东省人民政府令第33号）第四十四条规定，“《条例》（《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》）第四十五条规定：
补交或抵交的价款，可视其取得权利的不同情况和转让、出租、抵押的不同方式，由市、县国土部门按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40％。标定地价由所在地市、县国土部门根据基准地价，按土地使用权转让、出租、抵押期限和地块条件核定。”
2、实际应用（以广东省为例）
目前广东省内大多数地市按照不低于标定地价（基准地价、市场评估价）的40％核收土地出让金，并结合本地的历史用地情况，针对不同的用地情形，制定了不同的土地出让金征收标准。
 
如广州市政府针对不同的划拨土地情形规定了不同的土地出让金核收标准：
   
（二）按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金
1、文件依据
（1）根据《关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》（国土资发〔1999〕433号）的相关条文：“土地资产处置时，要考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地作价水平。采用授权经营、作价出资（入股）方式处置土地资产的，按政府应收取的土地出让金额计作国家资本金或股本金”。
（2）根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发〔2001〕44号）的相关规定，“划拨土地需要转为有偿使用土地的，应按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，并以此计算租金或增加国家资本金、国家股本金。”
“划拨土地设定抵押权时，划拨土地使用权价格可作为使用者的权益，计入抵押标的。”
 
“划拨土地经批准可以转让，划拨土地使用权价格部分可计为转让方的合法权益。”
 
“依据划拨土地使用权的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益，计入企业资产。”
（3）根据《协议出让国有土地使用权规范(试行)》（国土资发〔2006〕114号）与《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)〉的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）。
 
划拨土地补办出让手续应缴纳的土地使用权出让金额分别按下列公式核定：
A.不改变用途等土地使用条件的
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的出让土地使用权市场价格-拟出让时的划拨土地使用权权益价格
B.改变用途等土地使用条件的
应缴纳的土地使用权出让金额=拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格-拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格
2、实际应用
从国家国土部门的发文次序和地价评估管理的需要分析，按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金是未来的发展趋势。
 
但是由于目前国内划拨土地交易的限制，难以合理确定划拨土地使用权权益价格，所以该核算方式的实际应用仍较少，以广东为例，省内少数未公布标定地价（基准地价），或标定地价（基准地价）滞后的地区采用该方式核算土地出让金，另外国有企业改制涉及的划拨土地评估也按该方式核算出让金。