上世纪90年代以来，我国就提出发展生态旅游，经过20多年的发展，取得长足的进步，初步构建了涵盖山地、森林、草原、湿地、海洋、沙漠戈壁、人文生态等7大类型，以世界遗产、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园等为主要载体的生态旅游产品体系。《中华人民共和国旅游法》对旅游资源保护和利用提出了明确的要求，《国家生态旅游示范区建设与运营规范》、《自然保护区生态旅游规划技术规程》两项国家标准的出台更强有力地引导和规范我国生态旅游区域的规划、建设、经营管理及服务。但由于介入生态旅游实践领域时间较短，目前还存在一些制约其进一步健康发展的因素。

    1.对生态旅游概念、内涵的界定模糊

    生态旅游（ecotourism）作为一个独立的术语是由世界自然保护联盟特别顾问谢贝洛斯·拉斯喀瑞于1983年提出的。在过去的30年内，众多不同的组织和机构各自实践着其认为最佳的生态旅游模式。据不完全统计，国内有关生态旅游概念的界定近100种。生态旅游的内涵在某种程度上被恣意泛化，与自然旅游、乡村旅游、探险旅游、科考旅游、文化旅游、可持续旅游、绿色旅游等概念、内涵含糊交叉。作为政府制定政策和发展规划的理论依据，生态旅游概念、内涵的泛化、含糊，会对实践产生误导，其结果很可能发展成带有假名义的“生态旅游”。

    2.生态旅游法治体系有待进一步健全

    我国在生态旅游相关法律、法规、标准体系建设方面做出了巨大努力。《中华人民共和国旅游法》强调通过规划予以协调，对旅游资源利用的全过程进行保护；对自然资源和文物等人文资源进行旅游利用，应维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性。《国家生态旅游示范区建设与运营规范》、《自然保护区生态旅游规划技术规程》两项国家标准的出台对引导和规范我国生态旅游区域的规划、建设、经营管理及服务起到了重要作用。

    但是，由于生态旅游的多样性、关联性等特点，现有法治体系尚不能完全满足对其规范、指引和架构。尚没有一部完整的、专门的针对生态旅游的法律作为上位法引导下位法，部分关于生态旅游的专门性文件过分侧重生态旅游规划，而忽视了对其产业链的管理。目前生态旅游大多依据环境保护法、森林法、草原法、水法、野生动物保护法等种类繁多的自然资源保护法律、法规，在矛盾和冲突出现时，司法者、执法者缺乏专门的上位法指引，执行实施过程中法律效力也就明显呈现出了多层次，一定程度上影响和削弱了对生态旅游的法治保障。

    3.生态旅游规划、实施有待提升

    生态旅游产品主要是以自然生态资源或历史古迹为依托的，相对其他旅游资源具有生态系统脆弱性、有限性，在这些生态敏感的区域开展旅游活动，科学、慎重的整体发展规划和生态旅游发展规划必不可少。但由于目前规划队伍素质良莠不齐，规划人才对当地民俗、文脉淡漠，缺乏真诚倾注，导致规划千篇一律，粗放式地开发、利用自然资源，在生态敏感区甚至核心区修建大量旅游设施。根据中国人与生物圈国家委员会的调查，47.9%的自然保护区规划没有纳入地方政府的发展规划，自然保护区的规划、地方政府的规划、各级旅游部门的规划相互冲突的现象较普遍，规划缺乏严肃性。一些自然保护区在缓冲区，甚至核心区开展生态旅游活动，大造人文景观。在已经开展生态旅游活动的自然保护区中，有44％的保护区存在垃圾公害，12％出现水污染，11％有噪声污染，3％有空气污染，61％存在建设设施与景观环境不协调现象。

    4.生态旅游管理综合协调机制有待完善

    根据《国家生态旅游示范区建设与运营规范》国家标准的界定，生态旅游涉及森林、草原、戈壁沙漠等多达7种类型的旅游资源。根据国家统计局的调查，这些旅游资源归属12个部门管理，如环保、旅游、农林、文化文物、水利、国土资源、宗教、建设等行政管理部门。而每个行政管理部门都有各自独立的工作原则、管理权限、工作重点，思考问题的角度、承担的社会责任不尽相同。如国务院代表国家掌有生态旅游区内自然资源的所有权；环保、旅游、农林、文化文物等各级行政管理部门在生态旅游区内针对各种不同的自然要素进行管理。这种条块分割、多头管理的模式，造成了管理权限分散，系统化、体系化的管理难以实现，生态旅游资源的开发、利用和保护缺乏综合协调和相互配合。

    5.生态旅游效益均衡有待协 调

    在发展生态旅游的过程中，基于经济功能的旅游发展观虽然迅猛提升了生态旅游发展的规模、品质，但也带来一系列的利益冲突。我国学者黄昆依据利益相关者群体权利和利益关系，将旅游地利益相关者分为核心层、战略层、外围层。在生态旅游发展的过程中,各个利益主体有着不同的利益诉求。旅游者希望了解和欣赏独特、清新的原生自然生态和人文生态；开发商和经营商希望获取利润，实现资本积累；政府希望促进边远地区发展，增加就业，拉动消费；原住居民希望改善自己和后代的生活，提高收入；保护区则希望更有效地保护自然资源、改善生态环境；关注濒危生态系统和物种的非政府组织希望看到资源的合理利用和收益的公平分配。现阶段，基于经济功能的旅游发展观，认为旅游本质是经济活动，而忽视了其社会、环境和文化功能，造成无法全面均衡生态旅游效益，也无法妥善处理保护与开发的矛盾，致使生态旅游资源的自然性、原始性、独特性逐渐消减。

    6.生态环境保护、监测技术应用有待推广

    生态旅游环境保护、监测技术是确保其对环境的负面影响最小化的硬件保障。目前，生态旅游作为一种旅游产品，涉及旅游交通、住宿、基础设施配套建设。这些建设都会直接或间接地改变其原生自然状态。由于成本相对较高，生态环保能源如太阳能、风能利用相对较低，资源节约化技术体系、流程管理、工艺改进等方法未能充分推广。而生态环境监测是了解地区生态环境变迁和评估生态旅游环境影响的科学依据，目前各生态旅游景区监测手段相对单一，遥感、地理信息系统和全球定位系统等高科技技术手段利用率较低，监测体系有待进一步完善。由于生态环保技术和监测技术的滞后，部分生态旅游景区噪音污染、垃圾堆积、空气水体污染严重，生态资源的自然性、原始性、独特性破坏严重。

    7.生态旅游人才有待相关政策激励

    生态旅游的发展离不开智力支撑,具有专业背景的人才，是开展生态旅游科研、教育、保护和管理的源泉。但是,由于开展生态旅游的地域大多属于边远地区及经济欠发达区域，薪资待遇低，软硬件配备薄弱，学历层次较高的专业人才出于多种原因考量，很少愿意留在生态旅游区域从事专业工作；大部分从业人员是当地农民及原住居民，普遍具有文化水平较低、专业知识欠缺、保护和管理能力薄弱的特点。在这种雇佣状况下，生态旅游景区很难向旅游者提供合格的产品与服务，更难以负责任地进行生态环境科研、保护和管理。

    作者简介：南京大学法学院、北京市旅游发展委员会