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小城镇建设发展思考

来源:网络文摘 时间:2017-11-12 11:19 作者:龙景园
在中国快速的城市化建设序列中,小城镇的发展建设长期以来处于被忽视的地位。2015年底以来,随着中央领导的系列批示,以及国家各部委的推进,特色小镇与小城镇建设得到了全面推进。
十九大报告中提出新时代中国特色社会主义思想和基本方略。对于未来的城镇化和城市发展战略,特别是在实施区域协调发展战略中,强调了要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化。

中国小城镇现状如何?未来将会如何发展?今天,我们一起“说清小城镇”。

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小城镇的发展历史

我国1955年设立建制镇制度,小城镇由建国前的自发状态开始制度化发展。人民公社和“文革”期间小城镇发展出现停滞。改革开放后,人民公社恢复为乡镇,加之乡镇企业异军突起和撤乡设镇,小城镇迅速发展,仅数量就从1978年的2850个增加到2002年的1.84万个。2002年暂停撤乡设镇,小城镇数量也基本稳定下来,到2015年为1.88万个。

1.改革开放前的城镇化与小城镇发展

新中国成立后,经过短暂而全面的土地改革,中国成为最大的小农经济体。1951年颁布的《城市户口管理条例》,1953年进行第一次全国人口普查,并将户口登记和迁移管理正式扩展到农村。1954年《宪法》规定中华人民共和国公民拥有居住和迁徙的自由。1958年《户口登记管理条例》正式颁布,登记办法区分了城市和乡村,户籍制度开始成型。

这一时期自由迁徙的城镇化政策,加上经济快速恢复和“一五计划”“大跃进”的全面展开,中国的城镇人口迅速膨胀,到1960年城镇人口比重达到改革开放前的高峰(19.75%),几乎是建国初期(10.64%)的两倍,从而给城市就业、居住和治安带来极大的压力。

伴随三年困难时期和此后中苏关系分裂、“文革”等内外因素影响,城镇人口比例出现小幅波动和下降,之后长期稳定在17%~18%之间。

其中1963年,在经过大跃进和“自然灾害”后,公安部依据是否吃商品粮将户口类别划分为农业户口和非农户口,城乡二元体制逐步形成,粮食供给、就业、教育、社会保障、婚姻等全面以城镇为导向。

张立认为,城乡户籍政策对城镇人口的限制虽然抑制了城镇化水平,但也一定程度上避免了中国的拉美化现象(高城镇化率、高贫困率)的出现。

在这一过程中,计划经济和国有企业的特点,面对快速自然增长的人口,城市无法提供充分就业,直接导致了知青的上山下乡。小城镇的建设和发展在建国以来的这段时间也出现了一些变化。

2.1980年代,小城镇和乡镇企业的全盛时期

1978年后,中国的改革开放从农村到城市全面展开。在中央一系列鼓励支持乡镇企业的政策和地方主创性的互动下,乡镇企业的生产力得到了极大释放,小城镇的就业居住人口也得到迅速提升。

到1987年,乡镇企业产值首次超过农业产值,增加值从633亿元增至1742亿元,到1980年代末从业人员从5028万增加到9545万人。农村工业化得到实践检验,费孝通“小城镇、大战略”的构想也得到初步实践。

与此同时,1989年《城市规划法》颁布,指出国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和大小城市的方针,促进生产力和人口的合理布局。

1990年6月,国务院颁布实施《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》,从法规上保障乡镇企业发展,表明中央对乡镇企业的方针、政策没有变,具有一贯性、坚定性和稳定性。虽然这段时期国内国际经济社会形势发生突变,但小城镇相关的法律、政策制定并没有停止。

3、1990年代以来,小城镇的跌宕起伏

1992年邓小平南巡讲话后,经济制度继续向市场经济转轨,城市相关改革进一步深入,此后一系列的“城市倾向”的政策直接导致了小城镇和乡镇企业发展的衰退。

首先,在1994年推行的分税制改革,使得中央与地方财政的关系从“分灶吃饭”恢复为“中央主导”,这导致了财力分配在乡镇和县级以上的不均、财权和事权的高度分化、地方土地财政的兴起等。

其次,1990年代后期开始,所有制结构发生了巨大变化,城市中的国有企业大规模改制,产生大量城市贫困阶层和社会问题;乡镇集体企业95%实行各种形式的产权制度改革,这使得大量的农民转移到县级以上城市就业生活,造成了之后农民工问题的长期化。

在这一系列改革转型中,小城镇和中小城市的发展缓慢甚至收缩,资本和人流等开始向大城市和特大城市集中。

2001年中国加入WTO,正式参与国际经济大循环,珠三角和长三角相继成为外向型经济的集中地,资源和人流进一步集中。乡镇企业虽然凭借之前的积累仍在增长,但势头已大幅放缓。

到21世纪头几年,“三农问题”全面凸显,成为中央不得不重视的问题。2005年后,中央开始新一轮城乡战略部署,新农村建设、城乡统筹发展、产业结构调整、取消农业税等都开始逐步扭转90年代对“三农”和小城镇发展的欠账。

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我国小城镇发展现状

当前总体看,我国小城镇缺乏政策支持,没有发挥应有的作用,人口向大中城市集中越来越明显,小城镇建设发展总体还相当滞后。

一是在城镇化中的作用过小。我国城镇人口中仅有25%居住在小城镇,远低于发达国家,如德国70%的人口居住在小城镇。

二是尚未成为人们长期稳定的居住地。小城镇基础设施和公共服务落后,78%的镇污水没有处理,50%服务设施差,不断有居民迁移进城。

三是建设缺乏特色。规划建设照搬和模仿城市,大多数小城镇都缺乏地域、民族和传统文化特色。

小城镇发展滞后最根本的原因、也是面临的最大挑战,就是我国塔式级别化行政体制使优质资源向上一级行政中心集聚,处于最底层的小城镇很难发展。

另外,缺乏内生动力、缺乏扶持政策、重城轻镇的错误观念等也是重要原因。

1.当前加快发展小城镇有何重要意义?

小城镇是一种很好发展模式,尤其适合中国国情,对推进我国新型城镇化和经济社会发展具有十分重要且不可替代的作用。

小城镇是促进城乡协调发展最直接最有效的途径,农民教育、就医、购物、休闲等日常活动80%在小城镇;小城镇也是促进就近就地城镇化的重要载体。住建部对100个发展较好镇的调查显示,58%的农村富余劳动力在镇内实现了向二、三产业转移就业和稳定居住。

小城镇具有城市不可比拟的绿色发展优势,如交通能耗方面,北京人均汽油消费量是浙江发达小城镇的7倍。小城镇街区尺度宜人,看得见山、望得见水、记得住乡愁;小城镇也是大众创业万众创新的新平台。

阿里、京东等公司已在小城镇设立了一万多家电商服务站,浙江首批37个特色小镇不到两年就已集聚3300多家企业,引进各类人才1.3万名。

2.小城镇面临哪些发展新机遇?

大量调研显示,经济发展新常态下,小城镇发展面临前所未有的新机遇:

一是农民收入提高带来机遇。2015年农民人均纯收入首次超过1万元,是10年前的3.2倍,“小镇青年”的消费理念和生活追求与城市居民已无太大差别,亟须完善小城镇功能、改善环境。


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