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欧洲乡村社区建设经验

来源:龙景园网 时间:2017-04-11 10:17 作者:龙景园

本文为一篇调研报告,原题目是“欧洲乡村社区建设实态考察报告”,是中国建设科技集团城镇规划设计研究院王宝刚博士主持的“十二五”课题分项“乡村社区环境优化建设关键技术研究”重要成果。该报告包括乡村社区环境建设及更新规划;乡村社区近期发展与未来走向;农业及农民权利保障等内容,重点介绍了德国、法国的乡村社区建设经验,旨在借鉴发达国家的成功经验,并结合中国国情“本土化”,为我国顺利推进乡村社区的发展提出相应对策及建议,对推进我国城乡一体化建设具有积极的参考价值。

乡村

一、德国乡村社区建设经验

德国城乡人口比例差距很大,乡村地区人口占全国总人口比例低于2%,且呈持续下降的趋势,农业生产对于国民经济的贡献份额也不断降低,但乡村地区在环境、文化建设及社会福利方面却在不断改善,基础设施完善、环境优美、生活安逸,极具吸引力。“对于德国人来说,选择在城市还是农村居住,更多地取决于自己的生活习惯。”[1]多年来,在欧盟的共同农业政策框架指导下,德国在实践中逐渐形成了一系列极具特色且富有成效的乡村地区建设发展模式。

1.1 刚柔并济的乡村规划法规体系

德国是当之无愧的“法治国家”,其城乡规划起源于公共部门对于城建事务中执法管理的关注,特色在于围绕土地利用问题以法典化的形式建立一套尽量详细的法律框架系统,针对各项相关的城乡建设与开发活动,从内容到形式都做出明确规定。

德国第一部切实针对村庄更新的法律是1954年颁布的《联邦土地整理法》;1965年德政府又针对城乡规划在农村发展和改善农村基本生活条件方面的作用对城乡规划的基础《建筑法典》进行了修订,从此有关村庄更新的条款成为《建筑法典》的主要内容。

此外,《联邦国土规划法》、《州国土规划法》和州发展规划通过区域规划对村庄更新起控制作用,村庄发展规划和村庄更新规划的制定不得与上述法律相悖。其他相关法律如联邦自然保护法、景观保护法、林业法、土地保护法、大气保护法、水保护法、垃圾处理法、遗产法、文物保护法等也是制定村庄更新规划必须遵守的法律和法规[2]。在刚性的法定规划基础上辅以非法定的柔性规划手段和措施,共同保证了的德国乡村的成功转型[3]。

1.2 持续不断的乡村更新规划

德国政府在1970 年代系统地提出“城市与乡村地区的城市设计性更新”,开启了针对乡村地区建筑和基础设施更新的广泛讨论;到1975 年,欧洲兴起了文化遗产保护运动,乡村建设开始重视保护问题,1977~1980 年进一步提出了“未来投资计划”,提出了针对德国全国范围的“农业结构和海岸地区保护议程”,保护和塑造乡村地区的特色形象成为工作重点;1984年开始,乡村更新被确定作为“农业结构和海岸地区保护议程”中的独立内容。

乡村规划因此逐渐从单纯重视乡村地区历史方面的内容,进一步发展到从整体上思考村落与整个乡村地区的发展相结合,并且开始积极推动乡村居民的参与;自1990年代起至今德国为了与欧盟的相关农业政策和区域整体发展政策结合起来,乡村更新规划都是从区域整体发展角度出发,构建乡村地区在区域内部的新角色和新意义(见图1)。

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图1德国乡村规划历史阶段划分示意图

1.3 自下而上的更新过程

德国乡村更新是一个“自下而上”的过程,任何一项村镇建设项目,从项目立项到最终的建设管理,在这一过程中,占主导地位的始终是公众。村庄建设更新的每一步决策都必须由政府决策、规划部门和村民三方利益主体组成,三方通过充分沟通协商和妥协最终制定出一个乡村发展规划。《建筑法典》保障了公民在规划制定过程中的权利和地位,并通过平等参与和协商的过程,缩短社区政府、专业机构、专业协会和村民的距离,加强沟通与交流,调动村民参与村庄更新的积极性。为了让村民更加主动地参与村庄更新建设,社区政府通过讲座、集会、媒体以及网络等平台,将有关信息及时传递给村民,广泛征询村民有关村庄更新的意见和建议[2]。

1.4  传统与现代的融合创新

德国是一个历史悠久的国家,拥有丰厚的历史文化遗存。为有效地保护各种文化遗产,正确处理好建设中新与旧的关系,德国政府规定:具有200年历史以上的建筑均须列入保护之列,并拨出专款用于支持古建筑、街道的维修、保护工作。同时,德国对于历史文化遗产并不主张简单的复制,而是运用现代技术为其重塑灵魂,这样既可以满足现代功能,又创造性地保护了历史遗产。在乡村更新建设的实施过程中,对于历史文化和对老街小巷的保护、修复的重视,以及对于历史场景的维护与重现,也是基于这样的的建设和保护态度,才形成今日德国乡村别样的景致:南德的村庄和北德不一样,西德和东德也不雷同,不仅美观,而且有各地独特的历史文化氛围。

1.5 多样化的产业结构模式

除了政府和联邦、州的支持和反哺政策之外,德国乡村地区可持续发展的根本动力还在于自身的产业优化升级。德国城镇化的基本倾向是分散化,即在城市人口规模和用地规模日益扩大的基本倾向下,城镇本身的建设用地规模并没有变得越来越大,而是都市区中的传统农业型村庄转变成为二三产业工商城镇的越来越多,这样就为第一、第二、第三产业协同带动城乡经济增长创造了可能,由此形成了一种推动城乡发展积极有效的产业结构模式——“农村工商化模式” [4]。

二、法国乡村社区建设经验

法国乡村

与英国、德国等其他欧洲强国相比,法国的城市化进程相对缓慢,直到 20 世纪中期,全国的城市人口数量才超过乡村人口。其乡村建设的长足进步始于二战之后,至1970年代末,法国只用了二十多年时间就高速实现了农业现代化,一跃成为全世界农业最发达的国家之一。目前,法国农业土地面积占整个国土面积的55%,并且法国乡村开发与城市开发同样重要,被纳入统一的国土开发政策和空间规划体系,这种城乡统筹的乡村开发建设政策框架、实施机制和规划管理,对于当前我国社会主义新农村建设的实践具有积极的借鉴意义。

2.1 政府的推动与扶持

二战后法国农村的发展水平很低,农村空心化严重,农村人口老化、密度稀疏的问题越来越明显。为消除地区发展不平等,解决法国农业问题,法国政府开始实施“领土整治”政策。其基本方针就是通过国家加强对经济状况最不利的落后地区的经济干预,达到装备落后农业地区现代化工业建设的目的,减轻城市工业过度集中的压力,实现生产力比较合理的布局。其主要措施可以归结为:

(1)鼓励发展农村工、商业。法国在农业地区和山区农村有选择地开辟了一些“新工业区”,同时政府设立“地区发展奖金”,以奖励到指定的具体落后地区新建和扩建工厂的企业,还设立了“农村特别救济金”,奖励工业企业和其它行业迁厂到那些居住人口稀少的农村和人口出生率低的地区建新厂。

(2)恢复发展农村手工业。国家设立了“手工业企业装备奖金”,鼓励在农村和乡镇及新兴城市附近发展手工业企业,鼓励发展适合农村需要的农产品、食品加工业和小型加工工业。

(3)大力发展农业畜牧业。在法国,农民收入50%以上靠畜牧业,提高畜牧业生产现代化水平,是发展农村经济、增加农民收入的关键。因此政府采取奖励办法和技术措施,确保农民能够购买畜牧业现代化机器装备和其它设备[5]。

2.2 重视乡村基础设施建设

自“农村改革”伊始,法国便把农村基础设施建设放在首位,因地制宜地采取适当措施,有步骤、有重点、分期分批地进行各项工程的兴建。

(1)兴建农田水利基础设施。自1952年开始法国政府成立了各种合法化公私合营公司,由其承担各地区整治工程和农田水利的兴建,由政府统一管理。农田水利工程的大部分投资由中央政府提供,一般占到投资总额的60-75%。1955年修改法令,允许地方政府的农业、工业部门参加投资与管理。国家资金所占比重逐渐下降,银行和专业金融机构投入了大量资金,这对农田基本建设起了推动作用,这一举措促进了1951至1961年间法国农田基本建设的较快发展。

(2)发展农村交通运输和电讯事业。在1955-1965年间,法国大规模修建了各种公路网,加速实现铁路现代化、电气化、内燃化,此外还大力发展海运、航运事业、并使农村的公路、铁路、航运同发达的工业区相沟通,这使农村交通大为方便。在第四个“经济计划”时期内,着重发展农村电讯事业,使电讯线路增加40%,农村小型水力发电站有了较大发展,农村电气化和自来水供应扩大到边远乡村和山区农村。

2.3 完善农村教育、科研与农业科技推广体系

二战后为了提高农民教育素质、提升农业科技实力,提供相匹配的农业科研推广体系,法国出台了一系列政策措施:

(1)建立以高等、中等教育和农业业余教育为主要内容的农业教育体系。从1967年开始,法国政府设立了农业技术教育奖学金制度,要求农民子弟必须经过“绿色证书”毕业考试,系统地接受现代化农业职业教育。

(2)建立完整的农业科研体系和健全的推广体系。在农业研究方面,形成以法国国家农业研究院(INRA)为主体的农业科研创新体系;在农业技术推广方面,积极探索教育、科研、推广三位一体的农业科研新机制,并在各地形成农业科研成果的推广网络,包括农业学校、农会、农业合作社、农业资源与发展服务中心和专业技术研究所等;

(3)政府鼓励地方和私人在农业地区创办农业科学研究机构。

2.4 发展与环境保护并重

法国的浪漫与优雅即使在乡村住宅中也毫不隐讳,其乡村风光旖旎,形成了独特的“法国乡村风格”,将田园生活、“诗意栖居”诠释的淋漓尽致,环境的可持续保护与更新是推动乡村复苏的重要手段之一。总结法国乡村建设的经验主要有以下几点:

(1)公众参与建设。居民参与规划设计已经成为法国乡村地区规划的基本模式,为了解决众多复杂的问题,法国社会各个阶层、各个领域从各方面入手试图找到问题的答案,主要有公众的参与,政府对法律工具的保证、教育和研究。

(2)严格执法,依照法律治理环境。法国政府坚持“以法治景”方针是从两个方面进行的,一是抓法规的制定,二是抓法规的执行。并且法国各地方都有一支有权有职的执法队伍,发现有人破坏景观环境,和城市的警察一样,可以行使处罚的职权。

(3)有效保障环境策略实施。为切实保障环境保护及更新策略的实施,法国政府采用了多样性的保护工具方法。1993年颁布了“景观法”之后,有力保障公众环境行为;1994年起,又出现了景观环境合同,1995年出现景观环境规划策略,1996—2006年出现了景观环境地图,这些都成为公众调节乡村环境的有力工具。

三、案例引介:德国可持续乡村社区

德国乡村

图2 绿屋顶                           图3 雨水渗流井     

德国乡村

图4 雨水收集沟           图5 依地势设计的雨水收集系统

德国汉诺威Kronsberg生态社区位于汉诺威东南部城乡交接处,规划设计理念为:“通过营造舒适、节能的乡村生活,增加居民的生态文化享受”。其成功建设经验集中体现于城乡“可持续”发展中,这种“可持续”理念突出表现在环境可持续、文化可持续和经济可持续等方面:

环境可持续性体现在使用太阳能、生物质能等绿色能源,及新材料和新技术调节室内温度以实现低能耗甚至零能耗,结合社区绿化使用绿屋顶、雨水花园、草沟、人工湿地等进行雨水收集和洪水调蓄(见图2至图5),使社区绿地具有生态、休闲、美化环境的多重功能;

文化可持续性包括社区发展过程中对传统文化标识、景观特色、生活方式的集成和融合,通过社区景观与区域标志性文化建筑相呼应,增强社区居民的文化和社会归属感,指导对新建住宅布局、结构和外观,使之与城乡社区原有风格融合,通过现代化的内部设计和设施满足居民的生活需求,通过向社区居民提供公共活动空间、菜地等延续农业文化脉络,满足居民生活方式转换过程中的心理需求;

经济可持续性主要体现为通过产业布局和交通设计为社区居民提供不同距离的就业机会。“可持续社区”充分利用空间和生态智慧,提升了社区生态环境调节能力和环境质量,降低建设用地对环境的影响,增加了社区的生物多样性和生态文化元素。

四、德、法经验对中国乡村社区启示

4.1 加大政府推动力度,制定合理规划

在乡村社区的建设过中,各级政府应充分发挥主导作用,制定促进乡村地区发展的倾斜政策和措施,涵盖村镇建设中的农业、工业、房地产业、人口、产品流通及税收等方方面面;同时乡村建设必须有科学的规划体系及法律法规体系予以支撑,并应保证规划因地制宜、切实可行,同时以法律法规为准则确保规划实施;政府对于亟待发展地区还应给予资金和技术上的支持。政府基于“城乡统筹”的举措会给我国农村地区建设指出宏观发展方向,唤起各基层政府的积极性,从而形成城乡协调发展的局面。

4.2 推广先进农业科学技术

科技是农业发展的源动力,“科技下乡”是确保先进科技应用于农业的有效途径,政府组织技术人员深入农村开办培训班,举办农业科技知识讲座、指导农民发展高附加值的农业,实现农业的高度机械化、自动化。同时,大力发展化肥工业和农业生物技术研究,把生物学、遗传学的新技术运用到农业领域,从而提高农业生产率,解放更多农业劳动力。

4.3 重视基础设施和社会服务设施

乡村社区的建设要把创造比城市更优美、舒适的生活居住环境放在首位,为农民营建宜人的人居环境。应加大投资力度,提高基础设施、公共服务设施的配套水平,这既是经济发展和社会进步的一个重要标志,也是推动乡村社区建设高瞻远瞩的实践。以政府为主导,以基础设施和社会服务设施为主要内容的公共产品供给将是中国乡村社区建设的另一个基本思路。

4.4 保护历史文脉和生态环境

乡村社区的发展要牢固树立人与自然和谐发展的观念,彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式,加大乡村工业污染防治力度,严格执行建设项目的环境准入制度,认真落实环保法律法规。向广大农民宣传公益意识、环保意识、文化传统保护意识,从而在全社会营造人人关心社区、个个参与建设的氛围,把农村环境保护、生态建设及历史文脉传承工作提高到新的水平。

五、丹麦乡村社区建设经验

丹麦于上世纪70年代完成了工业化、城镇化进程,人民生活富裕,高福利、高收入、高税收、高消费,是工业、农业都很发达的现代化经济强国,其农业科技水平和生产效率居世界前列,全国耕地面积占国土面积的62%,但仅有2%的人口从事农业生产,生产的农牧业产品足够1500万人食用,因此丹麦2/3的农牧业产品可以出口到世界170多个国家地区,是其外汇主要来源之一。丹麦的乡村环境优美,安徒生童话中描述的恬静城镇、美丽的村庄,都源于丹麦城乡共融的发展格局。

5.1 规范、专业的农民合作组织

丹麦是世界上农民合作社最发达的国家,各级农业合作团体已经深深地融入了农业部门中,现有无数的协会网络和结构,通常被称为“丹麦模式”。如表1所示,丹麦的农民组织分三个层次:国家级丹麦农民联合会、小农场主协会、农民组织合作社。

丹麦农民

资料来源:作者自绘

丹麦没有专门立法约束各级农民合作组织的成立,合作社的成立及运行基于农民的完全自愿,始于农民自己,由通用的判例法、习惯法和各个章程调控其正常运行。各级合作社的基本目标是为农民创造最佳的经济环境,得到最大利益的回报。合作社通过对生产要素的优化配置和产业组合,实现了大规模的分工、分业生产,把分散的家庭农场的经营活动融入了一条龙的生产经营体系,从而最大限度地发挥整体效应和规模效应。

5.2 “生态村”的建设模式

1991年出于对环境破坏、资源耗竭与生活方式的不可持续性的反省,丹麦成立了生态村组织,其最初的实践强调整体设计、自给自足、社会关注、民主管理和廉价建造。主旨在于社区资源闭合循环利用、可再生能源的利用、适宜性技术的应用和尊重当地社会生活方式。最为典型的生态村为建于1982年的迪赛科尔德(Dyssckilde)、建于1986年的安德山木芬德特(Andelsamfundet)及建于1995年蒙克斯戈德(Munksgaard)生态村,这三个建设实例充分说明了丹麦生态村从无到有,从大众质疑到公众普遍接受的实际发展状况。

5.3 完备的城乡规划法律法规体系

20世纪70年代以来,丹麦开始进行规划制度改革,并加快了城乡规划立法工作。目前,丹麦正在执行的是1992年开始实施的《规划法》。这部法律的立法目的是:“保证所有的规划在土地利用和配置方面综合社会利益并有利于保护自然和环境,实现包括人居条件、野生动物和植物保护等社会各方面的可持续发展”。同时,丹麦政府还设立了一系列的空间规划法案,在空间规划编制的程序方面十分严谨,既保证了各方利益的尽可能一致,也为规划实施提供了良好的基础。

5.4 层次清晰的空间规划体系

丹麦空间规划体系强调的重点是:确保国家及各市都能以规划和经济为基础适当考虑发展;创造和保存有价值的建筑物、街区、都市环境和风貌景观;开阔的海岸是在规划中应给予重点关注的自然和风景资源;防止空气、水、土壤和噪音污染;要求公众积极参与规划过程。丹麦空间规划体系由国家规划、区域规划、市规划和局部规划四部分组成,各层面的编制主体明确,规划主要内容从城镇宏观建设到微观布局深入浅出、层次清晰。同时《规划法》将丹麦空间规划的责任明确授予环境部长、12名区域规划权威专家和271个城市理事会。城市理事会负责城市综合规划、局部详细规划以及农村地区建设和土地利用变化的审批;12名区域规划权威专家负责区域规划;环境部长可以通过国家规划动议对分散规划产生影响;政府可能从国家利益出发否决城市理事会和区域规划权威的规划方案;规划方案可能上诉到自然保护裁决委员会,但是只有规划方案中的法律问题才能提交上诉[7][8]。


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