《村庄规划用地分类指南》的实践反馈与思考
2018-05-30 网络文摘 点击量：
村庄规划用地标准在城乡统筹、保障民生、集约节约利用土地资源及农村土地政策改革等背景下应运而生，是乡村规划建设发展的重要基础。
《村庄规划用地分类指南》的先行先试为乡村规划用地标准提供了良好的编制基础和经验建议，从实践反馈看，乡村规划用地标准必须应对乡村发展及市场环境的需要，进一步加强国家标准与地方性法规、导则协同构建，加强对非建设用地、混合用地的研究与管控，加强对“人地关系对应”的研究，引入政策要素增加乡村规划用地分类标准适用性，推动规划管理体制和机制创新。
【关键词】
城乡统筹；村庄规划用地标准；村庄规划；规划编制管理
一 村庄规划用地分类背景
综观近年来的城乡发展环境，《村庄规划用地标准》的编制主要基于以下几方面背景。
（一）应对乡村发展和政策环境的变化
近年来，随着我国乡村规划技术和管理水平的不断提升，各地加强了村庄土地用途管制，提高了村庄用地集约节约水平，为农民创造了较好的生产生活条件，促进了乡村经济发展和社会稳定。
但由于历史欠账较多，目前仍存在用地粗放低效、建设散乱无序、基础设施和公共设施不足、乡村风貌退化等问题。同时，正在开展的乡村土地确权、宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市、建立城乡统一的建设用地市场等农村土地制度改革工作，对乡村土地资源规划管理提出了新挑战。
（二）促进城乡统筹发展的需要
城乡统筹、全面、健康、协调、可持续发展是当前城乡发展的重要课题，是健全城乡发展一体化体制机制，协调推进城乡现代化和新型城镇化的重要基础。
首先，长期以来土地部门和建设部门管理的条块分割导致土地统计、规划及管理制度相对分离，与《城乡规划法》所要求的协调城乡空间布局、集约高效合理利用城乡土地、改善生态环境和保护耕地等要求不相适应。
其次，伴随着城市基础设施向乡村延伸，城市公共服务事业向乡村覆盖，城市文明向乡村辐射，城市用地的粗放无序发展也在不断蚕食着乡村土地。
同时，长期存在的城乡二元结构体制使得村庄与城市土地的使用与管理以“双轨制”的形式推进，城乡用地分头规划、分头实施的局面使得城乡用地在空间上不能形成联合、统一的系统，阻碍城乡统筹的推进。
（三）弥补村庄规划地分类标准缺失的需要
村庄用地分类和建设标准上有所缺失，村庄规划无据可依。
2007版《镇规划标准(GB 50188—2007)》将村庄排除在外，仅在镇村体系和规模分级中涉及到村庄的规模分级。《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137—2011)》仅在城乡用地分类中提到“村庄建设用地(H14)”和“非建设用地(E)”，但并未针对村域内建设用地、区域性建设用地和非建设用地进行进一步细分，简单套用城市用地分类标准显然不适应乡村发展需求。《土地利用现状分类(GB/T21010—2007)》为强化土地用途管制和宏观调控，将城乡用地在一个体系中细分，仅增加了对乡村土地提取方法的说明，城乡用地界定不清，乡村用地类别缺失，对村庄规划适用性不强。
从搜集到的23个省(市)、地区的地方标准、导则或编制办法中发现，除北京、上海、山东省和湖南长沙等少数省 ( 市 ) 外，各地普遍缺乏系统完整的村庄规划用地分类相关规定。
以上各用地标准、导则和编制办法由于编制侧重点不同，各种用地分类名词概念的内涵、外延相互交织包含，不能为村庄规划提供明确指导。
村庄规划用地标准在一定程度上限定和塑造了乡村各种土地使用活动，无论是编制村庄规划、管控开发建设、落实空间发展政策，还是标识村域范围内与区域利益密切相关的重要基础设施、生态景观等要素，都是在村庄规划用地标准所搭建的框架下进行的。
在当前以城乡协调、可持续发展为主旨、以关注民生为价值取向、以节约集约利用土地为前提的规划背景下，村庄规划用地标准应做出相应调整，才能适应城乡规划体系创新发展的诉求，有效适用于村庄规划管理工作。
二 《指南》编制思考与有益探索
2014年7月建设部印发的《指南》，是国家层面的村庄规划用地标准缺失十几年后，为适应集体经营性建设用地入市等农村土地政策改革背景下的一次有益探索，以“指南”形式发布，更多体现的是政策的引导性，为村庄规划的编制、实施与管理提供框架基础，代表了功能安排和开发管理的意向。
（一）建立了完整的村域用地分类体系，有利于统筹乡村土地资源
1.实现村域用地一张表覆盖
考虑到村庄用地范围小、规划层级少的情况，《指南》突破城市用地标准中“城乡用地 (H)”和“城市建设用地(H11)”分类两张表的形式，采用一张表覆盖村域范围内所有用地类型，将村庄用地分为“村庄建设用地 (V)”“其他建设用地(N)”“非建设用地(E)”三大类，便于更好地统筹村庄土地资源，适应新时期村庄规划编制、用地统计与管理、土地确权等工作。
2.简化用地类型，实现与现行标准对接
村庄存在建设规模小、用地功能复合多变的特点，过于详细的用地分类不利于反映村庄现状情况和编制村庄规划。简化用地类型，建立一套“城乡统筹”和“多规合一”的村庄规划用地分类体系，实现村庄土地管理和空间规划的整合，更有利于村庄发展。
(1)与城市用地标准的衔接。
《指南》与城市用地标准中的“城乡用地分类”和“城市建设用地分类”两张表上的用地进行“一对一”和“一对多”对接，基本满足城乡统筹的要求。
城市用地标准将城乡用地分为七类，《指南》将这七类用地交叉合并，将“村庄建设用地 (H14)”从“城乡居民点建设用地 (H1)”中提出并进行细分，其余“城乡居民点建设用地(H11、H12、H13)”以及“区域交通设施用地(H2)”、“区域公共设施用地(H3)”、“特殊用地(H4)”、“采矿用地(H5)”、“其他建设用地(H9)”合并为“其他建设用地 (N)”( 图 1)。这些用地权属不属于村集体管辖范围，通常由上位规划划定，不是村庄规划的重点，因此不再细分。
村庄建设用地的中类划分，根据“宜粗不宜细”的原则和用地弹性需求，结合村庄土地使用特征，对城市建设用地大类进行了相应合并，满足最基本的用地类别要求(图2)。
(2)与土地利用现状分类的对接。
《指南》非建设用地中的农林用地，采用与土地利用现状分类对接的形式，依据农村建设与管理特点，对土地利用现状中的“农林用地”作了相应调整，分为“设施农用地 (E21)”、“农用道路 (E22)”和“其他农林用地 (E23)”，并在内容定义中将“设施农用地”和“农用道路”与传统内涵进行区分，加强对两类用地的非法开发管控。
3.加强对非建设用地的管控，维系村庄人地关系
现有可参考的村庄规划用地分类侧重于村庄居民点的建设用地分类，而非整个村域范围的用地分类。历经千百年时间自然孕育演化出来的乡村聚落，无论是阡陌小道、房舍聚落，还是农田林带、河流丘陵，最珍贵的是人与土地的伦理，对村庄自然景观风貌、生态要素及农业产业发展的忽视，割裂了人与土地互相依存的关系，造成村庄建设用地低水平扩张和村庄风貌缺失，不利于生态文明的发展。《指南》在非建设用地方面强化了对农业生产要素的空间布局引导及相关建设行为的管控，加强了对村庄生态安全和景观风貌的重视。
