小的是美好的--德国

1973年，著名经济学家舒马赫出版了《小的是美好的》一书，向当时的西方工业文明发起挑战。他指出，人类执迷的所谓工业化大规模生产，表面光鲜亮丽，似乎可以用低廉成本创造无限产出，而实际上这种对“大”的追求不仅过度取用地球的资源，造成前所未有的环境破坏，更使人类丧失尊严，成为利润和机器的附庸。为此，他呼吁将一切回归到人本身，破除对大规模和增长数字的迷信，以小巧的工作单元、适中的资源取用和以“帮助人而非奴役人”为目的的中间技术，实现人与自然的协调发展。

德国就是在这种理念影响下选择了自己城市治理的道路，没有在“扩大”上做文章，而是倡导节制、注重规划，进而明确功能、增强联系、维护自然和文化的多样性。德国经验提醒我们，城市发展缘于人的需求，不必贪多求全，而应综合考虑规模和宜居程度的关系，在城市生活质量上多下功夫，这或许才是经济发展与城市建设的根本意义所在。

约8200万人口、35.7万平方公里国土使德国成为欧洲人口最密集的国家之一。就是这样一个城市化率超过90%的国家，却很少受到诸如交通拥堵、高房价、垃圾围城等“城市病”的困扰。这与德国独特的城市化理念和城市均衡发展密切相关。 

据统计，截至2010年底，德国拥有专门行政机构的城市和村镇共2062个，人口超100万的却只有3个——柏林、汉堡和慕尼黑，10万人口以上的城市不过79个。与之相比，人口在2000至10万之间的中小城镇却密布全国，承载着德国60%的人口。即使是德国个头最大的柏林2008年也不过370万人口，在欧盟位列第八。而同期巴黎人口为1020万，伦敦为858万。

大城市往往意味着更丰富的资源和机会，为什么德国人却没有涌向大城市的冲动？

其秘诀之一就是打造中小城镇的魅力。漫步德国中小城镇，除了感叹其历史遗产保存完好、文化风味各有千秋外，你很快会发现，在这里生活的便利程度和大城市并无二致。无论是人口12万的“大学城”哥廷根、人口4万的“路德城”维滕贝格，还是只有1万多居民的“中世纪古城”罗腾堡，都有一个大体相同的城市布局——主教堂居于城市中心，周围是城市广场和市政厅，由广场中心向外延伸出一条或几条商业主街。在那里可以找到大城市里几乎所有的一线品牌和全国连锁超市。

德国许多城市与此类似，只要步行45分钟左右便可走完全城。城市不大，但水、电等基础设施都是高标准，街道整洁干净，店铺应有尽有。百年风雨的古迹与普通的居民楼、商业区融在一处，有的迄今还在使用。行走在石块铺就的街道上，你可以感到历史从未远去，而是萦绕在街灯楼宇之间。不过，这些静谧的老城也没有驻足不前，从苹果电子产品到耐克鞋，只要拐几个街角都能买到。

德国社会如此重视城市均衡发展，使中小城市不仅没有被比下去，反而因为远离喧嚣、环境清新、文化底蕴深厚、生活成本适中而深受喜爱。

德国人对中小城市的偏好有其历史原因。19世纪后期德国统一前，数百个诸侯国和骑士领地在这个地区星罗棋布，形成了各自的文化传统和风格，其中不少诸侯国的首府或主要城市便演变成现在德国较大的城市。

第二次世界大战后，联邦德国政府确立了较为宽松的地方政策，允许各地依据本地特色制定文化和城市战略。德国人还吸取当年纳粹大肆扩建柏林城、使之成为战争策源地的教训，有意识地避免超级城市出现。1960年联邦德国通过的《联邦建设法》宗旨就是确保所有地区均衡发展和共同富裕。

两德统一后，中小城镇模式得到进一步稳固。在联邦、州和市三级规划体系中，前两级规划主要是原则性制约，各市政府享有较大自主权，它们可在充分科学论证基础上，制定并实施符合自身特点的发展战略。没有“大一统”和“一阵风”，许多城市在建设时力求保持城镇原有的风格和特色，在此原则下修补、改造古旧建筑，更新基础设施，而不是推倒重来，或者以大吞小。

秘诀之二就是增强区域城市圈的造血能力。小虽小，但是这些中小城镇并非势单力薄、一盘散沙。德国从上世纪60年代开始规划与建设互补共生的区域城市圈，以保持与其他国家大城市相匹敌的吸引力。这11大城市圈依次是柏林—勃兰登堡区、大汉堡区、慕尼黑区、纽伦堡区、斯图加特区、莱茵—鲁尔区、法兰克福及莱茵—美茵区、不莱梅—奥登堡区、莱茵—内卡区、汉诺威—布伦瑞克—哥廷根—沃尔斯堡区和萨克森三角城市圈。

这11个区遍布全国，涵盖了德国所有主要的商业、文化和政治中心，聚集了德国70%的人口。城市圈以几个较大城市为核心，与较小城镇有机结合，形成一个具有市场竞争力的产业功能区。不少城市圈的经济总量、市场潜力、投资份额完全可以与欧美大城市一较高下。

以莱茵—鲁尔区为例，这里坐落着杜塞尔多夫、波恩、科隆、多特蒙德、杜伊斯堡等工业名城，曾是工业革命后德国的煤炭钢铁中心。受重工业影响，上世纪80年代前后，这里陷入生产难以为继和环境严重污染的双重困境。经过反复论证和规划，老工业基地从1989年开始了艰难转型。20多年后，这里已成为以可再生能源、信息和生物技术等新兴产业和高端服务业为主的新经济区，每年为德国贡献大约15%的国民生产总值。

在这个约1万平方公里的城市圈里，除科隆人口将近100万以外，杜塞尔多夫、波恩等主要城市人口均不足60万，而它们却聚合成了一个拥有1000多万人口的庞大都市群。

与莱茵—鲁尔区类似，德国其他城市圈也被赋予了特定的功能。柏林地区是国家的政治核心；汉堡地区依托海港，主要从事远洋贸易及相关服务业；法兰克福地区银行林立，主司金融和投资业；斯图加特及其周边城镇形成了完整的机械制造业和汽车业产业链；萨克森三角带包括哈勒、莱比锡、德累斯顿等文化名城，旅游业发达；慕尼黑地区则是德国电影业摇篮和南部巴伐利亚州的政治、经济中心。

功能上的区分使这些城市圈具备了较强的造血能力，使追求事业或者高品质生活的人们无需挤进大城市。有机结合的中小城镇联起手来，一样可以提供足够的发展空间和便利生活。

秘诀之三是提升交通网的强大运力。德国青壮年劳动力也向往“大地方”，但他们不是一齐涌向某个特定的大城市，而是在各个城市群间做多重选择。德国的人口流动不是单纯的聚合，而是与众不同的“分散型集中”。其中起重要作用的是发达的交通网。

德国是世界上路网最密集的国家之一，铁路总长约3.8万公里，公路总长65万多公里，其中高速路1.2万公里。而德国南北最长距离不过876公里，东西直线距离640公里。

总长可绕地球赤道17圈的铁路与公路纵横交织，将德国数千个分散的城镇联系在一起。此外，承担全德近一半交通运输量的高速公路全程免费，大多数路段无限速，一般城市又有地铁、公交车、有轨电车等多种公共交通可供选择。这一切都为人员和资源的快速移动提供了坚实基础。

没有最好，只有更好--日本

日本城市管理的突出特点体现在注重长远规划，广泛调动社会力量参与城市管理。以东京为例，具体表现在以下四个方面。

一是东京在城市管理基础建设上有长远规划，舍得大投入。比如近年东京历时七年，耗资3500亿日元建成总长度为16公里的“共同沟”，这是世界上规模最大的、充分利用地下空间将各种基础设施融为一体的建设项目。

“共同沟”是一条距地下10米、宽19米、高5米的地下管道井，把上水管、中水管、下水管、煤气管、电力缆、通讯电缆、通讯光缆、空调冷热管、垃圾收集管等九种基础设施合理分布其中，避免了乱拉线、乱挖路的现象，方便了管道检修，使城市功能更加完善。“共同沟”里，中水管是将污水处理后再进行回用，有效地节约了水资源。空调冷热管分别提供7℃至15℃和50℃至80℃的水，使制冷、制热实现了区域化。垃圾收集管采取吸尘式，以每小时90至100公里的速度将各种垃圾通过管道送到垃圾处理厂。为了防止地震对“共同沟”的破坏，采用了先进的管道变型调节技术和橡胶防震系统。

对新的城市规划区域来说，“共同沟”已成为现代都市基础设施建设的理想模式，同时又为科学管理城市提供了良好的基础。

二是建立环境影响评估制度，尽量降低城市建设、运行对环境的影响。东京的环境影响评估制度在城市发展进程中发挥着重要作用。任何大型城市建设项目，在实施阶段必须对项目建设以及项目建成后对环境的影响进行评估，并建议采取相应措施最大限度地减少对环境的负面影响，对评估结果进行公示，听取居民及相关地方政府对评估结果的意见。

该制度于1981年实施，2002年进行了修改，从大型建设项目规划阶段开始进行环境影响评估，不局限于过去项目执行阶段，而且项目开发者在项目建设完工后还必须有相应环保措施。为保证该评估体系的效率，负责项目审批的权力部门对评估结果十分重视，并设立专门的环境评估委员会，负责对环境影响评估执行情况进行监督。该制度对东京都生态环境的保护和城市的可持续发展发挥了重要作用。

三是充分调动政府以外的社会力量，完善城市管理的参与和监督机制。东京政府在城市运行环境管理的各个领域和环节都十分重视各种社会力量的积极参与。如在垃圾管理中，制定颁布了“促进循环型社会建设基本条例”，从源头上强化市民和各类社会组织的责任。不但市民必须在日常生活中履行环保责任，减少不必要的生活垃圾；企事业单位也必须履行“生产者扩展责任”，即将解决垃圾问题延伸到产品生产制造阶段，在产品设计和制造过程中强化环保概念，使产品使用后更方便回收利用，减少垃圾量。

在城市绿地及公共园林的维护上，很大程度依赖于民间志愿者。政府建立了针对个人和机构的绿地维护志愿者注册系统，统一对有志于参加城市绿地维护志愿行动的个人和团体提供指导和管理，并推行统一的培训计划。此外，在环境影响评估体系中，政府设立市民反馈意见提交程序，规定有必要时举办听证会，讨论市民对具体项目环境评估的建议。很多城市环境建设领域都建立了信息公示、意见表达、监督反馈等机制，很好地发挥了非政府力量在城市管理中的作用。

四是管理体制不断向扁平化发展。东京自1979年以来开展了五次行政改革，改革的主要特点就是不断科学规划机构设置和职能划分，总的趋势则是：机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化。

其目前实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于城市管理问题的解决，具有重要的参考价值。在东京的区体制中，有区议会。区议会制定与本区城市管理有关的法规。其制定的法规针对性强，容易实施，效果较好。 

小国家，大智慧--新加坡

“干净，整洁，有礼，有序，美丽，优雅，和谐，宜居”——这是新加坡给每个到访者的共同美好、深刻印象。新加坡位于马来半岛南端，是世界上最小的20个国家之一，由一个主岛和63个小岛组成，总面积683平方公里，人口420万。

自1965年独立，新加坡只有不到50年的历史，但却迅速而稳健地从一个“脏乱差”国家变成了国际公认的“花园城市”，成为当今世界最发达的国家之一，世界上最适宜人类居住的城市之一，这一切与其成功、成熟的城市治理是分不开的，可以说新加坡是一个城市治理十分成功的国家，形成了一套比较成熟和完善的城市治理模式和方法，成功地在世界上树立了它的城市品牌，这个小小的城市国家，给世界提供了一个城市良好治理的模板。

新加坡城市治理的核心经验是科学处理好规划、建设和管理三者的关系，新加坡政府认为，规划统领城市发展的方向，是一个先决条件；建设决定城市质量水平的高低，是一个动态过程；管理决定城市的核心竞争力，是一项综合手段。新加坡以各项战略、制度和法律法规的严格执行为保障，真正做到了城市规划、建设、管理的有机衔接、协同发展。

新加坡非常重视城市规划的科学制定和认真严格执行，真正地把规划作为“发展城市的战略、建设城市的纲领、管理城市的依据”。新加坡充分有效地利用城市规划，引领新加坡成功实现紧扣替代型经济、出口导向的劳动密集型经济，高附加值产业、高科技和生物产业的知识经济。

通过四次经济转型，使新加坡成为世界最大的集装箱码头、世界第二大钻井平台生产基地、世界第三大炼油中心、世界上第四大外汇交易中心和亚洲第二大金融中心，发达的现代化城市国家。正是因为有一流的规划，加上对规划的有力执行，新加坡的城市发展才取得了一流的成就。

“建管分离”是城市治理的一个重要原则，新加坡建立了一套比较成熟和完善的城市管理组织模式。在新加坡，城市规划、建设、管理分别由不同的相互独立的部门承担。

城市的总体规划由城市重建局负责，它为城市的建设和管理制定宏观的框架；城市建筑的单体设计和建设是由建屋发展局负责；城市管理工作主要是由国家发展部下的公园及康乐局和市镇理事会以及环境部下的环境卫生局负责。

市镇理事会是新加坡城市管理的主体，它负责新加坡城市管理中绝大多数的日常管理工作。它的职责类似于城市社区物业管理，主要负责对公共环境进行日常的清洁工作、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务等，而与物业管理不同的是它属于法定机构。上述各部门之间除了定期进行交流外，一般相互不干涉各自的职权范围，权责明确，便于城市管理规范化进行。

新加坡城市治理最大的特点就是完全法制化的管理，这也是新加坡成功的最重要经验。

新加坡建立了一整套严格、完备、具体、周密、切合实际、操作性强的城市管理法规体系。国家对城市中建筑物、广告牌、园林绿化等城市管理硬环境的方方面面都作了具体的规定。

其特点一是完整性。政府对城市管理的各个方面都进行全面立法，做到了“无事不立法”，使城市执法人员的每项工作都有法可依。二是操作性强。城市管理法规对规定的内容、制定办法以及惩罚都进行了详细而具体的规定，既避免执法随意性又增加了可操作性。同时，城市管理的执法力度很大，“严”字当头。另外，还拥有一支素质精良的法纪监督稽查队伍和遍及社会各阶层的群众监控网络。

新加坡良好的城市环境很大程度上还依赖于渗透到城市管理方方面面的罚款制度。除了对严重违法人，追究其法律责任外，对轻微违法行为，新加坡大量采用的罚款处罚措施，罚款程序明确具体，可操作性强，罚款数额大，足以使受罚者心痛，足以使受罚者不敢再犯。它在培养国民良好的行为习惯，使城市管理富于经济色彩以及增加城市管理经费等方面都起到了很大作用。其特点一是罚款名目繁多，几乎涉及所有公共领域；二是罚款数额大；三是执行罚款严格。政府对于执行罚款给予高度重视，通常派专人进行监督。

新加坡遵循一套可操作的城市管理考评制度，也是新加坡城市管理的一个有效方法。其考评项目非常体系化，对每项指标都有十分具体的评分标准，这就减少了考评中的人为主观评判程度，硬化了考评工作。其考评项目主要分为城市硬件设施的维护管理和城市的清洁管理两大类，包括建筑物必须每五年粉饰一次，以及公共电器、卫生、电梯、娱乐设施、开敞空间、公共场所抽烟、吐痰、乱丢垃圾等方面的具体条款。

新加坡在进行城市管理的过程中十分注重对城市管理资金的经营。市镇理事会的主要经费来源是按月收取居民的杂费，占总费用的70%—80%；而政府根据所收取杂费的一定比例（一般为 20%—30%）进行补贴。市镇理事会对管理资金的运营合理而高效，大部分直接投入到日常城市管理中，而将其余的一小部分投资商业与服务业，通过市场运作，使管理资金增值，以增加城市管理的经费。

新加坡政府认为法制化的管理只能“治标”，要真正“治本”需要从根本上减少城市环境的破坏行为，这就要依赖于广泛的宣传教育。

因此，在依法严格管理城市的同时，新加坡政府不断以各种形式对居民进行城市管理方面的宣传教育，在政府机构、学校和其他单位，都把“遵守法律、遵守公德、爱护公物、为社会做贡献、为国家增光彩”作为重要的教育内容。

政府还经常利用大众传媒，对全民实行普遍的清洁、绿化美化家园的教育等，使他们从思想上认识到遵守各项法律规章、维护城市环境的重要性。同时，在每项城市管理法规颁布的初期，政府也利用媒体进行广泛宣传，宣传期过后再进入执行阶段。

城市管理相关单位及个人之间的有效沟通也是成功的基石。新加坡城市管理的主要负责机构——市镇理事会，把居民、城市管理中的承包商、基层领袖和政府部门都看作是自己的合作伙伴，始终保持着有效的沟通。

市镇理事会定期与建屋局、环境发展部等相关的政府部门举行会谈，通过宣传海报、布条、教育手册以及主办大型的活动来教育居民，同时还通过与基层领袖的定期会面以了解居民的问题和需求。此外，市镇理事会还定期与建筑、清洁和维修承包商会面，特别是重视与最基层的清洁员工进行定期交流。新加坡非常注重发挥公民参与管理的作用。

城市管理中的公民参与正发挥着越来越重要的作用。因此，新加坡在城市管理中采取了多种促进公民参与的方法。如在市镇理事会中吸纳了很多普通居民。市镇理事会每2个月召开一次理事会会议，理事与居民共同商讨城市管理中的具体问题。可见，通过市镇理事会这样的组织，使得居民以城市管理者的身份进行参与，同时也使管理更加符合公众的需求。

新加坡政府十分善于利用评比活动、全国性运动等城市管理辅助手段有针对性地解决城市管理中的问题。这些运动的开展，使城市管理者和普通居民对需要解决的问题有更深入的认识，对城市管理的意义和各种相关法律法规有深入的了解。

例如，新加坡会定期开展最清洁组屋区比赛的评比活动。新加坡政府通过评比活动考核一段时期内各个市镇理事会城市管理取得的成绩，同时也调动城市管理人员和居民的积极性。每年都会在16个市镇理事会之间进行一次最清洁组屋区比赛，每个市镇理事会提交两个组屋区和两个熟食中心参加比赛，主要考察维修清洁和居民的参与情况。新加坡也经常在全国开展城市管理社会教育运动。自从成立以来，先后开展了“反吐痰运动”“取缔乱抛垃圾运动”“保持新加坡清洁”和“防止污化运动”等几十次全国性的社会教育运动。

全国性运动的第一阶段是政治领袖指出一个需要纠正的问题。第二阶段是一位政治部长宣布运动开始，发表演说并解释推行这项运动的理由。大众传媒和人民协会以及其下属的众多民众联络为这项运动广为宣传。最后一个阶段是当局通过制定高额罚款及与警察经常保持警惕的方式，以确保各项全国运动的成功推行。

管理人员认真负责，政府官员以身作则也是城市治理的关键。新加坡城市重建局、建屋发展局、公园及康乐局、市镇理事会等公用事业局的工作人员每天早上都巡视公园、绿地、街道等，下午对有损坏或者不合要求的地方要开会或写报告，并在几天内派人去整治。新加坡的总理也对环境卫生、绿化及整个城市的管理工作十分重视，经常亲自上街巡视，一旦发现问题马上让总理署打电话过问，几天内还要派人亲自去检查。政府官员的重视保证了新加坡城市管理工作的有效开展。

新加坡不但以法制来保证城市管理工作的权威性，同时也充分利用基层领袖的作用以解决硬性执法中不易解决的一些难题。市镇理事会在进行执法或者协调城市管理中以执法者身份出现常常难以调解的问题，通常就请出相应选区的基层领袖进行调解，从而切实解决问题。